宁波加强和创新社会管理的实践经验与顶层设计

宁波加强和创新社会管理的实践经验与顶层设计

课题组

摘　要：总体来看，宁波社会管理创新充分体现了协同性与综合性、激发社会活力、培育多元参与主体、重心下移、立足基层、贴近生活等特征。

创新社会管理不仅需要解决眼前比较急迫的社会问题，建立应急性的反应机制，更需要将其与谋划长远、探索永久性解决机制结合起来，做好统筹规划和顶层设计，特别要防止通过“强化权力”来代替“社会管理”，避免社会碎片化倾向。

要根据社会管理的新需求，加强和完善政府部门的分工协作体系，强化社会化管理主体的组织建设和能力培育，努力形成党委、政府与社会力量互联、互补、互动的社会管理和公共服务网络。

关键词：社会管理　实践经验　顶层设计

为总结宁波社会管理创新经验，市社会科学院与上海大学社会学系组成联合课题组，对我市2010年以来社会管理创新综合试点工作进行了系统深入的调研，并对北京、上海、深圳等地社会建设与管理创新的实践经验进行了总结，以期为宁波更好地加强和创新社会管理提供借鉴启示，实现宁波“十二五”规划纲要提出的“力争到2015年率先形成与市场经济体制、当今时代发展、人民群众期待相适应的现代社会管理体系”的总体要求。

一、宁波开展社会管理创新试点的实践和特征

作为中央、省委确定的社会管理创新综合试点城市，宁波于2010年7月开始社会管理创新综合试点工作。2010年9月出台的《中共宁波市委、宁波市人民政府关于开展社会管理创新综合试点的实施意见》，明确提出创新和完善社会化公共服务保障、多元化社会矛盾调处、动态化社会治安防控、现代化新型城市管理、系统化综合信息管理、人性化实有人口管理、法制化有序规范管理、集成化社会力量联动等八大体系的建设目标，基本涵盖了服务保障、管理防控这两个社会管理创新的基本层面，体现了部门协同、社会联动、动态管理、技术支持等基本思想。截至2011年5月底，宁波确立的12个社会管理创新综合试点重点推进项目已经取得了初步成效。总体来看，宁波在加强和创新社会管理方面主要有以下三项特征。

（一）充分体现了协同性与综合性的特征

宁波社会管理的创新实践特别凸显了部门之间相互协同、综合管理的特征。12个重点项目都有明确的牵头市领导、先行试点单位、牵头部门和责任单位，由多个条线共同参与完成，其中参与最多的项目有8个以上的市级责任部门。这体现了当前社会管理任务的复杂性、综合性特征。这次试点，不仅强调了跨部门的协同整合，而且还突出了跨地区的协同整合（比如“创新和完善县域社会治安动态防控体系”）、体制内与体制外的协同整合；不仅强调了统一共享信息平台的作用，而且强化了条线部门在基层的整合。

但另一方面也说明，原有的部门分工体制已经远远不能适应当前新的社会管理需求，亟须进行调整。在这次试点过程中，各个牵头部门最一致的感受就是“小马拉大车”。虽然很多项目牵头的部门都是政府机关的重点部门，并且有的项目还是由市领导亲自挂帅，但在具体的实施过程中，还是有明显的力不从心的感觉。这就对统筹规划社会管理的任务要求、重新划分部门职责提出了进一步的要求，应使之成为下一步社会管理创新的重要内容之一。

（二）激发社会活力，培育多元的参与主体

与一些地方单纯的就管理谈管理不同，宁波在社会管理创新实践方面特别注重突出对社会活力的激发，培育多元的参与主体。在12个重点项目中，有一半以上的项目都重点强调社会力量的参与，以及对参与者能力的培养和支持。其中，“创新基层社会服务管理模式”、“建立健全社会矛盾联合解决机制”、“建立完善外来务工人员服务管理体系”、“积极构建公共服务平台”、“建立健全网络社会综合监管体系”等项目，主要内容就是激发和培育多元的社会力量，形成社会化的服务与治理机制，而“探索新社会组织培育管理机制”和“探索新经济组织管理服务机制”两个项目本身就是直接对“两新组织”的培育引导和服务管理。

（三）重心下移、立足基层、贴近生活

社会管理的重点在基层，北京、上海的社会建设都是从加强“两新组织”，党建、培育基层民间组织和完善社区服务开始的。宁波社会管理创新试验也充分体现了重心下移、立足基层、贴近生活的特点。无论是“基层和谐促进工程”建设，还是“基层综治信息服务平台”建设，都体现了努力在基层实现条线协同整合的思想。尤其是“公共安全基层监管体系”的建设，解决了公共安全领域长期存在的“有权管的看不见、看得见的无权管”的弊端，实现了责权利的统一。

二、转变观念，进一步做好宁波加强和创新社会管理的顶层设计

进入“十二五”时期新的发展阶段，加强和创新社会管理是地方党委和政府的战略任务。要提高加强和创新社会管理的实效性和有效性，首先必须更新观念。加强和创新社会管理，首要目的是建立一个“有秩序”的社会，但更需要构建一个“有活力”的社会。因此，如何在建立社会秩序的同时，激发社会活力就变得特别重要。目前全国各地加强社会管理的实践中，有一个倾向应特别注意与避免：那就是通过“强化权力”来代替“社会管理”。当前国内外各种复杂因素交织，社会管理面临前所未有的挑战，确实存在着一个对更强的治理能力的需求。通过强化权力，实行权力包办一切、解决一切，把权力渗透到社会的方方面面这样一个方式来加强社会管理，虽然在短时期内可以达到立竿见影的效果，甚至相对于其他社会性解决机制的方式，在短期来看要有效得多。但是从长远来看，这种做法的后遗症非常大。这将很容易形成对权力的过度依赖，陷入一个恶性循环：社会越是依赖权力，我们越是有理由强化权力；越强化权力，别的社会性机制越是形成不了，就越是更加依赖权力。

在这样一个背景下，创新社会管理固然需要解决眼前比较急迫的社会问题，建立应急性的反应机制，更需要将其与谋划长远、探索永久性解决机制结合起来，做好统筹规划和顶层设计。具体说，需要把解决社会矛盾与优化社会结构结合起来，需要把强化政府权力与培育社会组织结合起来，需要把强化快速应急反应能力与长远的制度化建设结合起来，需要把加强控制管理与完善公共服务结合起来，需要把创新社会管理放置于更大、更长远、也是更根本的加强社会建设的背景下总体谋划和布局。

宁波下一步加强和创新社会管理，在操作上还得立足于发挥党委统筹作用、政府主导作用、社会协同作用和人民群众主体作用。注重加强党的领导，充分发挥基层党组织在基层社会管理中的引领作用；注重提升政府管理绩效，寓服务于管理，为企业和市民提供行政服务、经济服务、法律服务、民生服务；注重培育发展各类社会组织，壮大社会参与力量；形成党委、政府与社会力量互联、互补、互动，人民群众共建共治共享的和谐格局。

三、明确社会需求，加强社会管理过程中的部门协同

在新形势下加强和创新社会管理，最核心的一点就是要根据社会管理的新需求，重新对政府部门的分工协作体系进行调整。要对这些新的社会管理需求，进行有效的预判和区分，并对相关管理部门的责权利进行合理的调整。否则将导致有好处的事情各个部门抢着做，惹麻烦的事情各个部门都躲着；有的地方政出多门、重复管理，有的地方则形成巨大的管理真空，成为社会管理的死角和隐患。为此，必须细分社会管理新的需求，采取不同的调整策略。

第一个层次是全新的社会需求。比如对虚拟社会和外来人口的管理、总体的社会建设与社会管理。这些全新的社会管理需求涉及面广，非原有的政府管理框架所能包容，简单地增设一个独立的管理机构也很难胜任。这就需要在领导体制和机构设置上同步进行调整。宁波在外来务工人员服务与管理中采取的“领导小组＋办公室”管理体制、社会组织培育管理中建立社会组织服务中心、网络社会管理中建立网络管理服务中心等，都是很好的模式。北京、上海等地加强社会建设的管理体制也与此类似，值得进一步总结、借鉴和推广。

第二个层次是变化的社会需求。随着经济社会发展，很多工作的重心发生了转移，有的从一个条线转到另一个条线，有的从区（县）下沉到基层，有的已经超越基层的管理权限和范围，亟须提升服务和管理的层次，等等，这些变化都需要我们对相关政府部门及其职责做出及时的调整。在这个调整的过程中，一般情况下做增量相对容易，但是一旦遇到缩减人员、减少权限，往往变得非常困难，因此需要进一步统筹规划、综合调整。

第三个层次是“假性”新需求。即本来是各个相关部门分内的事情，或者是原本通过既有部门之间的协作就可以很好完成的事情，但是由于相关部门的不作为，或者相关部门之间人为的推诿扯皮而制造出的“新需求”。对于这部分“假性”新需求，要通过调研、摸底，分析原因和机制，最后实现责任归位。

四、大力发展社会组织，加强社会化管理主体的能力建设

新时期社会管理最大的特点是仅仅依靠“党委领导”和“政府负责”已经远远不能满足需要，并且仅仅依靠原有的体制内的社会化协同力量也远远不能满足需要。新时期社会管理需要大力发展社会组织，做好社会化管理主体的组织建设和能力培育，发挥好这些组织的协同作用，形成党委、政府与社会力量互联、互补、互动的社会管理和公共服务网络。这种社会力量具体包括三个层面：

第一是我们的国有企事业单位、工青妇等群团组织和居民（村民）委员会等基层群众性自治组织，这些组织是中国特有的组织化力量，承担着重要的社会管理和服务的职能。宁波的社会管理创新实践，在创新基层社会服务管理模式、完善公共安全基层监管体系方面做了很有意义的探索。北京、上海在对民间组织实施“枢纽式”管理的创新中，对如何更好发挥这些传统的社会性组织在孵化和管理新社会组织中的作用，也做了很多有益的探索。如何更好发挥这些传统社会性组织的作用，是新时期加强社会管理的重要内容和抓手之一。

第二是各种类型的新经济组织、新社会组织和网络虚拟组织。这些新型社会组织的大批涌现，既为新时期加强社会管理提出了挑战，同时也成为加强社会管理新的抓手与重要力量。宁波在新社会组织的培育管理、新经济组织的管理服务，以及建立健全网络社会综合监管体系等方面已经做了很好的探索，而上海通过政府购买服务、公益创投标、建立民间组织孵化器等培育和引导民间组织有序发展等举措也值得宁波借鉴和学习。

第三是党员、社会工作者和志愿者等组成的多元化社会参与队伍。要把充分发挥党员的先锋模范作用、社会工作者的专业技能与志愿者服务精神紧密结合起来，打造一批与新时期社会管理相适应的多元化社会参与队伍。与北京、上海和深圳相比，宁波在社会工作者队伍培训和志愿者队伍培养方面，力量还相对薄弱，亟须加强。

五、做优组织领导、机构设置、体制机制保障，形成社会管理合力

在组织领导方面，除了现有的试点工作领导小组之外，要进一步加强领导力量，不仅在领导班子中要进一步明确分工，而且还要把社会管理工作提升为“一把手”工程，党政主要领导要切实承担第一责任，亲自抓、负总责，各主要领导之间要形成工作合力。要将社会管理作为各级领导班子和领导干部绩效考核的重要内容，切实加大考核力度。

在机构设置方面，建议借鉴北京、上海、深圳、南京、嘉兴等城市的经验和做法，成立市级层面的社会建设与管理工作委员会及其办公室，统筹推进全市社会建设与管理工作。但是，成立独立的常设机构并不是创新社会管理的最终目的，重点是要对现有的部门职能按照加强和创新社会管理的要求进行重新划分，对政府部门的分工协作体系进行重新调整。机构的人员编制可采取常规编制＋机动人员的做法，新增常规编制可以不是很多，机动人员可以根据不同时期社会管理创新重点的不同，采取从牵头职能部门整建制临时抽调，外加其他参与部门人员抽调相结合的方式来完成。

在体制机制保障方面，首先，需要强化法制保障。加快社会管理领域的地方立法，制定完善社会管理地方法规和规章，加强普法宣传，提升全社会法治理念和法律意识，维护社会公平正义。其次，需要加强资金保障。树立政府购买公共服务的理念，加大公共财政中对社会建设与管理的投入和倾斜，同时还要积极引导社会资金参与其中。最后，要加强人才队伍保障。社工人才不但在量上需要增长，而且在质上亟须提升。要进一步保障社工的薪酬水平，推进社会工作者的专业化和职业化。要积极探索基层专职党群工作队伍的建设问题。加强志愿者队伍建设，形成志愿者服务有效参与和活动的长效机制。

作者单位：上海大学、宁波市社会科学院

该成果2011年7月5日刊于《宁波社科内参》第13期（总第47期）