聚焦社会诉求加强和创新税务部门社会管理

聚焦社会诉求加强和创新税务部门社会管理

景顺祥

近年来，中央高度重视加强和创新社会管理工作，先后部署和实施了一系列重大措施。国家税务总局也按照中央对加强和创新社会管理工作的明确要求，在推进依法行政，努力营造良好税收法治环境；优化纳税服务，切实维护纳税人合法权益；积极推进税源专业化管理，提高税收监管和服务水平；切实加强内部行政管理等方面开展了大量的工作，结合税收工作实际加强和创新社会管理。众所周知，税收是国家为实现其职能，凭借政治权力，依法参与社会财富分配，取得财政收入的重要形式。而税务部门则代表国家依据税收法律、法规、政策参与社会财富分配活动，通过为提供公共产品而筹集资金，并在筹集资金过程中调节收入分配的手段进行社会管理。为此，税务部门有责任和义务聚焦社会诉求，有效加强和创新社会管理。

一、降低和优化征纳成本是社会对税务部门的基本诉求

广义上讲，征纳成本可以划分为征税成本和纳税成本两个主要组成部分。征税成本，即税务部门实施税收政策、组织税收收入所投入的各项费用，如人员工资、公用经费、财产购置、基建经费和税务事业费等。纳税成本则是纳税人为履行纳税义务所付出的费用和代价。我国征纳成本的高低，一直是学术界长期争论的问题，更是当前各类媒体津津乐道的问题。有资料显示，我国征税成本占税收总额的比率在1994年税制改革前为3.12%，到1996年上升到4.73%，到上世纪末基本徘徊在5—8%，而到目前已有学者提出我国征税成本占税收总额的比率已经达到10%，并以此与美国的0.58%和日本的1.13%做对比，得出我国征税成本“超高”的结论。而对于纳税成本占缴纳税收总额的比率，《国际金融时报》有过报道，2006年末世界银行与普华永道联合公布的一份全球纳税成本调查报告称，中国内地由于“每年872小时的纳税时间、47项需要缴纳的税种、77.1%的总税率”，在175个受调查国家（地区）中，纳税成本高居第八位。由此也在一定程度上反映了我国纳税成本“过高”的现实。

辩证地看待上述资料的表述，虽然在相关数据的统计方法及计算方式有所不同，得到的结论也不一定全然准确，甚至也受到部分专家学者的质疑。加之我国近几年在加强税制改革、推进依法行政、优化纳税服务、强化内部管理等方面做了大量的工作，在有效降低征纳成本方面取得了一定的效果。但就当前大量的学术讨论和多数媒体的相关报道来看，我国征纳成本“偏高”和“不够优化”的结论还是受到学术界主流专家学者的认可和绝大多数媒体的认同，降低和优化征纳成本仍然是当前社会对税务部门的基本诉求之一。

二、征纳成本“偏高”和“不够优化”的原因分析

客观分析我国征纳成本“偏高”和“不够优化”的原因，笔者认为，既要实事求是追溯历史遗留的因素，也要深入反思现实存在的不足。

回顾税制改革的历史，1994年的税制改革和国、地税机构分设，使得我国具有两套各自建制完整的税收执法机关，虽然在当时有效预防地方政府向中央隐瞒税源和收入等方面起到了至关重要的作用，但在当前由于两套税收执法机关造成的涉及工作人员、办公场所、交通工具以及由政策因素导致的国、地税交叉管户，特别是在企业所得税上存在的同一税种由国、地税分不同时间段进行管理等因素形成的征税成本也是不言而喻的。加之近几年政府部门为了持续加快地方经济发展速度，新建了类似经济技术开发区、高新技术开发区等各类开发区以及新城区，也使得税收执法机关的设置更加烦琐和复杂。以兰州市为例，兰州市目前国税税收总量仅为226亿，但已经存在四个并行的平级国税机构，随着兰州新区的建成，未来将会有五个并行的平级国税机构参与国税的征收管理。地税的情况也类似。如此的机构设置，对应到纳税人身上，就需要纳税人分别到国、地税两家税收执法机关办理税务登记、纳税申报、税款征收及纳税检查等相关涉税事项，纳税成本也肯定比到一家要高出很多。因此，机构的重复设置是导致当前我国征纳成本“偏高”和“不够优化”的客观原因，也是历史原因。

客观分析现实，首先，立法质量不高是导致当前我国征纳成本“偏高”和“不够优化”的主要原因。我国的税收立法层级不高，目前只有《税收征管法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》和《车船税法》四部法律，各税种的征收主要依据的是行政法规和规章，而指导实际税收工作更多地依据的是财政部、国家税务总局每年下发的数量庞杂的规范性文件，这些文件有时制定的不够规范，有时前后矛盾，且数目众多，必然会造成纳税人甚至税务干部认识上的不一致，由此降低了征纳效率，增加了征纳成本。有资料显示，财政部、国家税务总局每年下发近千个规范性文件，我国税收立法质量不高可见一斑。对比美国、英国等发达国家，由于其税法比较健全，规定比较明确，稳定性比较强，透明度比较高，税务机关自由裁量权比较小，从而导致其征纳成本也长期维持在较低水平。其次，系统内部信息化建设水平的差异是导致当前我国征纳成本“偏高”和“不够优化”的又一原因。进入新世纪，税务系统内部信息化建设驶入了快车道。金税工程的全面实施、中国税收征管信息系统（CTAIS）的推广以及各种硬件配备的规模化，使得税务系统、特别是国税系统的信息化建设呈现了日新月异的景象。但与此同时，国、地税信息化建设速度不够均衡的弊端也日益暴露。目前，信息交流手段单一、共享程度不高仍然是税务系统内部信息化建设方面的主要瓶颈。由于国、地税征管范围不同、管理软件不同、管理机构设置不统一、各自的网络连接能力、网络覆盖范围、数据处理能力和方式等方面存在差异，使得相关涉税数据交换不够及时、信息共享程度不够高，进而造成有效资源的浪费、工作效率的降低，无形中也增加了征纳成本。单就国税系统来说，由于缺乏统一的规划导致信息应用系统建设自成体系、重复开发、功能交叉、设备网络利用率低，也在一定程度上提升了征纳成本。第三，信息共享社会化程度低是导致当前我国征纳成本“偏高”和“不够优化”的原因之一。在税务系统内部信息化建设高速推进的同时，财政、工商、质监、民政、公安、统计、房管、交通、卫生、药监、医保等相关部门信息化建设水平参差不齐的现状，也在很大程度上制约了相关涉税数据的采集、分析和利用，由此造成税务系统在相关涉税数据、特别是第三方信息的采集方面成本过高、难度偏大。而由于网络平台建设不完善、数据交换渠道不畅通等诸多方面的因素，这些来之不易的数据信息在当前各职能部门间的共享程度也比较低，这在很大程度上加重了税务部门的征税成本。此外，各级政府部门在牵头组织公用信息平台建设，有效促进相关部门间信息交换制度化、常态化方面工作力度不尽相同，也使得征纳成本有所提升。公用信息平台的建设，不但可以为各职能部门发布相关数据信息提供重要的载体，而且可以使相关部门较为方便地提取到各自需要的数据信息，但公用信息平台建设必须由各级地方政府来牵头组织建设。目前，国内经济发展较快的地区在这方面做得好一些，经济欠发达地区则做得相对薄弱，这也是造成当前信息共享社会化程度低的一个主要原因。第四，效率不高的管理创新也是导致当前我国征纳成本“偏高”和“不够优化”的原因之一。管理创新是促使事物持续发展的永恒主题，是必须长期提倡并深入实施的。但当前一些地方政府和上级管理部门出于自身局部利益的考虑，在管理创新方面注重形式、忽视成效，为“创新”而创新，背离了“管理创新的最终目的是提高效率和加快发展”的根本要义，在很大程度上忽略了社会诉求，降低了征管效率，给税务机关同时也给纳税人带来额外负担。

三、聚焦社会诉求加强和创新税务部门社会管理的建议

理论上讲，在社会财富一定的情况下，征纳成本的降低和优化，表明企业和居民可分配的份额相对增加，税收惠及社会的部分可能增加，居民的社会福利可能提高。因此，在现阶段我国着力发展和改善民生的关键时期，降低和优化征纳成本不但紧密联系着广大纳税人的切身利益，而且也时刻体现着税务部门加强和创新社会管理的水平。作为当前社会对税务部门的基本诉求之一，降低和优化征纳成本是税务部门必须高度关注并积极加以解决的紧迫任务，也是税务部门加强和创新社会管理的重要工作。结合对当前我国征纳成本“偏高”和“不够优化”的原因分析，笔者认为，应从以下四个方面积极采取措施，进一步加强和创新税务部门社会管理。

首先，适时实施新一轮机构改革。从当前税制改革的大趋势来看，增值税扩围已经在上海试点，并计划在“十二五”期间在全国推广，由此地税的征管范围将进一步被缩减，国、地税适时合并的呼声也随即越来越高。客观地说，如果在各方条件成熟时实施新一轮机构改革，在总结当前上海模式（财政、国税、地税三个牌子一套人马）和深圳模式（国税自成体系，地税、财政两个牌子一套人马）的相关经验后，促使原本两套税收执法机关合并成一套，进而在系统内部按照精细化、科学化的要求，细化征收、管理、稽查等各职能环节的机构设置，将会在很大程度上减轻税务机关的征税成本，提高税收管理效率。可以说，适时实施新一轮机构改革是降低和优化征纳成本的关键。

其次，要持续提升税收立法水平。对于当前海量的规范性文件，有效对策就是遵循总局《税收规范性文件制定管理办法》，严格规范性文件的制定和管理，定期进行规范性文件清理，以“一个文件对应一部法律”的思路进行简并，力争使现有的规范性文件达到纳税人和税务干部都能够明确认知的程度。长远地看，则要从根本上提升税收立法水平，争取通过法律、法规对税收工作进行规范，最大限度地减少相关规范性文件的数量。事实上，行政诉讼法关于“依据法律、参照规章”处理行政案件的规定，已经对规范性文件的权威性作出了否定，即规范类文件既无“参照”资格，也没有“依据”资格。同时，要尽可能严格规范中央和地方政府出台的各类临时性税收优惠政策。税收优惠政策出台导致的直接后果就是税收收入的减少，在税收征管成本不变的前提下，收入减少就意味着税收征管效率的降低和税收征管成本的相对增加。加之税收优惠政策过多和不规范会进一步导致制度的复杂化，从而造成征纳成本的提高。

第三，要均衡推进信息化建设。在机构设置维持当前状况的前提下，均衡推进系统内部信息化建设速度，合理匹配与相关部门的信息化建设水平，则成为降低和优化征纳成本的重要措施。一方面，在确保金税工程三期按计划实施、不断规范国税系统信息应用系统建设的同时，应全面加快地税系统的信息化建设速度，尽可能实现税务系统内部国、地税信息化建设水平的均衡，以此确保在信息化建设方面给予当前系统内深入开展的国、地税联合办税足够的技术支持和保障。另一方面，税务系统要合理匹配与相关部门的信息化建设水平。特别要积极关注财政、工商、质监、民政、公安、统计、房管、交通、卫生、药监、医保等部门的信息化建设速度，持续加强与各部门的联系沟通，采取切实可行的技术手段和方法，切实解决长期存在的涉税信息来源渠道不广、第三方信息获取不畅的问题。此外，应积极和各级地方政府取得联系，敦促各级政府积极构建公用信息平台，方便相关部门间的信息交换，切实降低和优化征纳成本。

第四，要着力做好科学管理和务实创新。管理和创新的最终目的是提高效率和加快发展。管理要科学，能够提升工作效率、降低征纳成本的管理方式要大力推行，反之要坚决制止。创新要务实，化繁为简、加快发展的创新手段要鼓励实施，为“创新”而创新、无事生事的低效行为则要坚决摈弃。各级地方政府和上级管理部门应充分认识到税务机关内设机构“倒金字塔形”的特点，有效杜绝各种出于自身利益考虑的不科学管理方式和创新手段，尽可能保障基层税务机关的干部职工能够把精力用在税收征管工作上。

温家宝总理指出：“群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应是衡量政府工作好坏的唯一标准”。“加强和创新社会管理”是党在“我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期”提出的工作任务，作为国家重要社会管理部门的税务机关，理应聚焦社会诉求，采取有效措施降低和优化征纳成本，以扎实有效的工作落实好“加强和创新社会管理”的任务。

作者单位：兰州市国税局

写作时间：2012.10