美国加强和创新社会管理的几点启示

美国加强和创新社会管理的几点启示

黄志明

摘　要：当前，我国正处于加强和创新社会管理的关键时期，有必要借鉴美国等发达国家在维护法治、加强基层社会自治、提供社会公共服务、加强应急管理等方面的先进做法及经验。笔者以“立足中国、尊重美国、客观公正、踏实取经”为基本原则，抱着批判性学习的态度，深度调研访谈了美国的社会管理情况，对美国加强和创新社会管理作了理性与实践的探讨，并对今后宁波市加强和创新社会管理工作提出了合理的建议。

关键词：美国　创新社会管理　启示

当前，我国正处于加强和创新社会管理的关键时期。虽然美国与我国在政体基础、政府工作运行制度设计方面有着很大区别，但是作为先进的后工业化国家，美国在维护法治、加强基层社会自治、提供社会公共服务、加强应急管理等方面，都有很多宝贵的经验值得借鉴。

一、美国社会管理创新的基本视角：公民个体、政府和家庭

社会管理涉及社会、政府两个基本方面，社会的基础则是公民个体和家庭。所以，考察美国社会管理情况，应该以构成社会及其社会管理的三个第一实体——公民个体、政府（及其官员）和家庭为基本视角。

美国公民非常重视个体，以自我为中心。美国宪法保证公民享有各种“自由”的权利，是纳税人（义务），也是选民（权利）。美国的税制比较完备，公民需要承担大量税赋，所以美国公民有很强的“衣食父母”的自我认知感。与纳税相关的是，美国公民也是选民，不仅四年一次选举总统、州长、市长，还要选举各级议员、法官等等。他们有权利按照宪法规定的契约制度，通过参与选举来选择国家的各级行政官员，并予以监督。

怎样理解美国的政府呢？通常美国被认为是一种“小政府、大社会”的结构。通过观察与分析，我觉得这种说法不尽贴切，反倒容易引起误读——好像美国政府相对比较微弱。其实“有限政府、多样社会”的概括更能够准确地反映美国的结构形态。首先，美国政府的职权有限，但对社会的控制力却很强。由于制度设计的原因，在三权分设的框架下，政府主要处理对市民的征税、提供社会保障和公共安全保障，其他一些事务性工作更多交由发育完善、丰富的社会组织（即非政府组织，英文简称NGO）去处理，后者包含了相当广泛的公民参与。例如我们访问的伊利诺伊州橡树公园市（相当于我们的县级市），仅有5.1万人口，提供的公共管理服务和保障却非常到位，该市拥有116名警察、59名消防员和60名市政公务人员，用大量财政开支支持公共设施建设，小小的城市就有不止6个足球场。“小政府”并不足以概括美国政府在社会管理上作用的发挥。其次，美国是一个“多样社会”。虽然美国人口还不到我国的四分之一，但是美国幅员辽阔，又是一个移民国家。由于实行地方自治，各州、郡、市都有相应的立法权。同时，美国社会还是一个公民社会，公民通过各类社会组织参与社会管理，实现“自我管理、自我服务、自我监督、自我教育”。因此，尽管美国的选举活动竞争非常激烈，但是社会秩序井然，种族结构非常复杂，但是国家凝聚力很强。多样化的特征造就了美国社会的丰富多彩。美国的有限政府依靠灵活、良好的机制与强力运作确保了庞大社会的有序运行。

家庭是社会的细胞，其对社会稳定有着举足轻重的作用。美国的家庭总体上还是比较传统的，家庭在社会中的地位也很突出。美国人的家庭观念远比我们想象的强得多，他们下班回家，没有国内官员那么多应酬，周末往往有以家庭为单位的举家郊游或度假活动。值得关注的是，在美国基层邻里之间相处比较协调，相互之间会发扬互助互爱和无私奉献的精神。全美有“NeighborhoodWatch”（邻里守望）之类的组织，这是美国非常著名的基层社区自治组织和制度，通过发动广大居民尤其是中老年居民作为志愿者踊跃参加邻里守望活动，关注社区、街坊安全动态，协助困难家庭尤其是老弱病残者解决一些后顾之忧。美国通过家庭建议以及以家庭为基础的社区自治建设，加强和培养了社区居民间的伙伴关系，提升了社区安全和生活品质，进而形成了稳固有序的基层社会管理格局。

二、美国社会管理创新的机制设计：“强化权力”与“社会参与”

不少学者和专家认为，当前我们在社会管理的制度创新和顶层设计方面，要特别注意防止通过“强化权力”来替代“社会管理”的倾向。因此，政府如何在建立社会秩序的同时，有效地激发社会活力，成为当前加强和创新社会管理面临的重大课题。在美国，我发现政府在社会管理上是非常强有力的（“有形之手”），同时又会按照市场竞争的原理（“无形之手”），充分整合各类资源，尤其是让非政府组织在政府引导下，以理性、健康、和谐的方式参与基层公益，发挥帮扶作用。这种灵活运用“有形之手”和“无形之手”、两手都硬的做法，不无启发意义。

美国政府在社会管理方面发挥着主导作用，当政者（governor）无论是给选民作竞选承诺，还是实际施政时采取的举措，都特别突出社会管理的使命，这在“后911时代”尤为明显。同时，与社会管理相应的政府机构，如警察局、消防局、社保等部门，都配备得比较强大。与这些机构相应的911、311等组织也非常高效，在确保社区平安的信息沟通方面发挥了积极作用。在美国如果发生一起案子，居民报警911，警车、救护车和消防车基本都会在3分钟内到达。因为警察都在马路上巡逻，警车配有GPS和通讯设施，所以地段警察对于辖区的控制力比较强，反应很快。我们访问的橡树公园市，警力充足，警察会定期去7个辖区巡视，市民也会及时通过电话、E-mail等方式报告信息，并监督警察的执法行为。警察同时接受着市级层面和辖区居民的双重监督。在这样的机制下，治安系统运行效率很高。

与美国政府对社会管理强力主导相配套的是完备的地方基层网络。例如纽约州的Westchester郡下有Greenburgh等19个镇，Greenburgh镇又有6个村（社区）。其中像Hastings-on-Hudson村，该村的村长（Mayor）和村委会（BoardofTrustees）是民选的，村里还聘请有村务经理（Village Manager）和村规划委员会（ZoningBoard）。该村还有各党派的联络员，主要从事选举和社区安全等工作。当然，各州的基层组织情况不尽相同，但是地方政府对于居民的管理和服务同样非常细致到位。例如，洛杉矶市下属的Arcadia镇，对于垃圾桶摆放位置、及时清理草坪、深夜马路停车等都有明确严格的规定。可见，美国地方政府部门对于利用基层组织加强社会管理，是非常精细的，这也体现了“强政府”的一面。

社会管理的主体是政府和社会。美国的“有限政府”在做强自身的同时，也善于调动社会力量广泛参与社会管理。通过调动丰富的NGO的力量和民众强烈的民主参与、主动奉献的意识，推动市民个体及其家庭广泛、主动、积极地参与到社会管理这个浩大的系统工程中来。

第一，通过服务外包等形式，将大量社会管理工作委托给NGO去完成。在9月11日那天，美国纽约、费城等地市政府都在市中心公园组织NGO志愿者招募活动。像费城就是由市长办公室牵头，具体由GlobalCit-izen（地球公民，也是一个NGO）组织60多家NGO开展服务宣传，招募2012年的志愿者。这些组织多与社会管理有关，称得上是政府的好帮手。在芝加哥市参观“乐家福家政服务中心”时发现，芝加哥市政府委托市家庭服务委员会，将老人服务项目通过公开招标的方式实行外包，并由独立第三方对项目开展情况进行评估。这种政府（“有形之手”）借助市场运作（“无形之手”）提供相应公共商品服务、落实福利计划的方式，促进了社会资源优化配置，减少了官僚资本的浪费。

第二，公民具有强烈的共建、共享意识，主动参与社会管理。例如上面提到的遍布全国的NeighborhoodWatch（邻里守望）、CommunityWatch（社区守望）项目，有很多居民主动参与、义务服务。各地的社区通常每月都会定期召开社区会议，让社区居民充分交流有关社区的各类信息。在与居民访谈中，他们告诉我，“如果心中只有me、me、me，那就没有社区可言了”。他们认为，服务他人就是服务自己，所以助人为乐也就蔚然成风。这应该就是美国居民广泛参与社会管理的主观原因吧。

总的来说，对于社会管理，他们能巧用市场规则，通过教育、引导的方式，积极整合社会力量，形成“政府监管到位、市场主动就位、民众积极作为”的社会管理推进机制，并在实践中妥善处理“强化权力”和“社会参与”的关系。我们在抓社会管理时，提出要把健全和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理总体格局作为最终目标，这在制度设计上是正确的，关键是要处理好“强化权力”与“社会参与”的关系。

三、美国社会管理创新的具体方法：强化法治保障、激活社会组织、强健社会细胞、善用科技手段

考察美国后，我们深感美国在社会管理创新方面，不仅在观念上能给予启示，在机制设计上值得借鉴，在具体方法上更有可学习和吸收之处。

（一）强化法治保障

管理社会，法制是手段，法治是基础。美国社会运行的最大游戏规则是宪法，一切依照宪法精神办事，总统、议长和最高法院大法官概莫能外。作为一个移民国家，美国幅员广阔，文化多样，如果没有一套成熟的法律制度作保障，要管理好这样一个多样化的大国以及一座座城市，形成总体良好的社会秩序，是难以想象的。可以说美国发展的历史，就是一部法律制度不断健全、不断完善的历史。虽然中美两国在政治体制和具体国情上千差万别，但是作为已经走上依法治国的现代化建设道路的国家，我们唯有在国家法治建设的总框架下不断加快推进社会管理领域内的地方立法，制定完善社会管理地方性法规和规章，扎实推进依法行政，确保公正、廉洁、规范、文明执法，才能维护社会公平正义，才能实现社会管理领域内的制度创新。

（二）激活社会组织

社会组织是社会管理得以支持、延伸的依托。美国在强化政府职能管理的同时，高度重视并积极鼓励志愿者行动，充分发挥NGO在社会管理中的作用。这既能使得社会管理更好地反映民意，又有利于社会管理力量的整合。当前我们亟须在加强政府引导，完善管理制度的前提下，抓紧培育各类社会组织，探索总结社会组织的运行管理经验，寻找一条适合中国国情的社会组织培育和发展之路。

（三）强健社会细胞

社会管理要健康有序，核心是要解决好基本细胞问题，这里公民个体和家庭是基础。一方面，美国特别重视对公民个体在文明素养和法律意识方面的培养。橡树公园市市长对我们强调，平时他们每个月就会开一次治安教育方面的培训会。美国的宪法至上理念更是深入人心，美国公民对于宪法往往表现出的是一种生存依赖与由衷敬畏。另一方面，美国对于家庭建设的重视，对于家庭利益的维护，也给予我很深的感触。有个温馨的家园，享受天伦之乐，其实也是美国梦的一部分。百姓家庭稳定，安居乐业，社会就多一分和谐气息，这应该是社会管理基础中的基础。美国对公民个体和家庭建设的重视，启示我们作为政府公务员，要特别注重以身作则，率先垂范。当前社会上很多对于官员的批评，都源于其对“修身”、“齐家”的不重视。因此，我们各级领导干部和公务员作为社区的普通一员，不仅要积极参加社区公益活动，更要注重自身修德养心和家庭美德建设，这对于社会管理也是不可或缺的一个方面。

（四）善用科技手段

现代社会是一个高科技的信息社会，现代化的社会管理离不开高科技手段。美国是最早提出建设“智慧城市”、“智慧地球”的国家，也是最早将互联网、物联网、云计算等现代信息技术手段应用于社会管理的国家。早在1999年，芝加哥市就率先在全美建立起广泛的311求助服务系统。目前311发挥着911系统的备份、辅助支持和提供信息服务职能，市民只要免费拨打311电话，就可以获得相应的“一站式”城市服务。美国在人口管理上也充分运用高科技手段，美国对流动人口信息的掌握主要来源于居民的社会保障记录。在美国的所有成年合法公民，都有一个社会保障卡，社会保障号码是唯一的。美国人每到一个新地方，都要到社会保障机构办理住所变更手续。美国经验启示我们，我们完全可以将“智慧城市”建设中的高新技术手段应用到现代社会管理中，以实现社会管理的科学化与高效化。

四、对宁波加强和创新社会管理的若干建议

加强和创新社会管理是一项长期艰巨的探索性工作。学习借鉴美国经验，为我所用，努力构建符合宁波实际、具有宁波特色的社会管理体系，是今后宁波加强和创新社会管理的必由之路。

（一）加强顶层设计创新

建设宁波特色社会管理体系，亟须加强对社会管理工作全局的顶层设计和整体谋划。要通过强化组织领导机构建设，合理配置管理职责权限，改变当前“小马拉大车”的现实困境，从而为提高社会管理科学化水平提供有力保障。2011年8月21日中央已把中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，在原40个成员单位的基础上新增11个成员单位，进一步体现整合的设计理念。建议各县（市、区）党委由专职副书记兼任政法委书记和综治委主任，亲自主抓加强和创新社会管理工作，充分体现中央提出的“党委领导、政府负责”的工作格局，实现资源最有效的调动和最充分的统筹配置。同时，要像抓经济建设一样抓社会建设，制定社会建设与管理的相关规划和年度计划，完善社会管理绩效考核评价体系。

（二）实行德治法治并举

进一步深化司法体制及工作机制改革，扎实推进依法行政，规范行政执法行为，按照“全省加强政府自身建设电视电话会议”精神，建设人民满意的法治政府。要大力改进“五年普法”教育实效，深入开展基层民主法治建设，提升全社会法治理念和法律意识；切实加强公民思想道德建设，把社会主义核心价值体系融入国民教育和精神文明建设的全过程，培养和增强社会公众的责任意识、公德意识。切实加强社会诚信培育，完善诚信体系建设，构建社会化的失信惩戒机制，深入推进“信用宁波”建设。此外，还要特别注重公民个体的社会心理服务，通过各种载体、各种方式加强人文关怀和心理疏导，尤其是要重视对重点人群、流动人口的心理服务，防止不良社会心态累积恶变。

（三）夯实基层管理基础

进一步加强乡镇（街道）综治工作中心规范化建设，积极推进社区公共服务中心建设，有效整合资源力量，做到“一站式”管理、“一条龙”服务，提升社会管理的整体效能；进一步加强基层社会治安防控体系的建设，着力拓展和延伸社会管理网络的覆盖面；进一步加强基层和谐促进工程建设，总结慈溪和谐促进会、海曙城管义工队伍等成功经验，大力培育各类社会组织，加强管理和服务，充分发挥其在提供服务、参与管理、化解矛盾、促进稳定等方面的积极作用；要进一步加强基层平安创建工作，统筹各级各类社会主体参与平安创建活动，推动形成条块结合、点面互动、多元参与、共建共创、互相促进的良好工作格局。

（四）完善应急管理体系

完善监测预警体系，充分利用现代化的技术监测手段，做好突发公共事件的预警工作，提高突发公共事件信息的收集、研判和处置水平，为快速决策和及时启动应急机制提供科学准确的依据；建立严格的信息报告制度，加强信息平台建设，保障信息灵敏通.；进一步建立健全应急协调联动机制，建立应急管理工作联席会议制度，定期分析研究、安排部署相关工作，加强部门之间的沟通和协作，实现相互间资源共享，协调有序地应对各类突发公共事件。要进一步完善评价体系，加强调查评估，定期对各级各部门应急能力作出评估，并把应急能力评估纳入政府和部门工作绩效考核体系。

（五）优化社会结构形态

做优社会阶层结构，大力调整收入分配结构，进一步完善工资动态增长机制，根据发展形势合理提高最低工资标准和低收入劳动者工资水平，缩小贫富差距。大力完善就业结构，进一步调整和落实住房、医疗、社保等相关政策，提高居民财产性收入，协调整合阶层利益关系。要加快城乡结构调整，一方面坚持统筹城乡公共资源均衡合理配置；另一方面以中心镇、卫星城为抓手加快城镇化步伐，以城镇化带动城乡一体化。要特别重视社会底层的素质提升和中间阶层的诉求表达，善于运用党的群众工作方法，注重倾听社会底层群众的呼声，提升他们的素质；通过广开言路，完善人大代表、政协委员遴选机制等方式，.通利益诉求表达渠道，弘扬民主氛围，让社会各阶层民众有更多的诉求表达机会。

作者单位：宁波市社会科学院