德国城市更新相关政策与立法

德国城市更新政策的制定与英国具有一定的相似之处，起初亦是关注战后重建和住房问题，之后随着城市的发展转向城市更新和治理方面，制定了《城市更新和开发法》、《特别城市更新法》、《住宅改善法》等诸多综合政策，在东、西德合并后，又制定了《过渡时期条例》，使其更新政策更为全面系统（表4.3）。

表4.3　德国城市更新相关立法及政策一览表

联邦德国自1945年成立后，面对日益严重的“房荒”问题，将战后重建工作集中于市中心和老的街区，当时的住宅建设和城市发展政策的出发点是：解决住房短缺；恢复被战争毁坏的城镇；建造尽可能多的新住宅；同时，重建一部分被毁坏的旧住宅。因此，在1950年颁布的《联邦住宅建设法》中，将住宅建设列为全国的一项“公共任务”，规定“联邦、各州和城镇必须把住宅建设作为紧急任务予以优先考虑，建造住宅的面积、设施以及房租必须符合不同社会阶层居民的需要”。同时，由于德国战后初期的法律状况较为混乱，迫于急切的战后重建问题，在1950年代，除了巴伐利亚州和不来梅市之外，均采用了《战后重建法》（Aufbaugesetzen）。

1956年，政府又提出在实验和比较的框架内试行若干旨在“整修翻新旧区（即更新历史性市镇中心）的适当措施”的设想，1959年后开始鼓励实施，同时还资助了“城市研究和示范项目”。这一时期的工作卓有成效，旧城内部许多最为破烂和最有碍观瞻的旧式住宅被成片清除，取而代之以全新的居住街区。

1960年代，德国的经济迅猛发展，城市开始不断向外扩张。1960年颁布的《联邦建设法》针对这一形势确定了城市建设的基本框架，重点对城市的土地利用加以控制。在着力解决交通和基础设施问题、整治旧城的同时，城市更新的重点亦从1950年代的战后重建转向在城市外围建设卫星城和新城，以分流城市中心更新改造后产生的迁出人口，并为其创造良好的居住条件。但由于1960年代德国城市的快速发展，部分城市的旧城区面临大量拆建，《联邦建设法》制定的规划手段和规划法律已经不能适应这种发展的要求，因此迫切需要建立一种具有公共财政手段支持的、对私人建设项目进行监督管理和利益补偿的法律手段。

1970年代中期，维护和整修历史街区以及其他在城市发展中值得保存的部分越来越多地受到人们的重视，与此同时，由住宅、邻里环境及居民之间社会联系共同组成的社区单元再度成为德国旧城改造的焦点，城市更新开始转向保留原有城市结构，维护与更新旧有住宅、改善整体居住环境以及重新恢复市中心活力等方面内容。1971年颁布的《城市更新和开发法》就是作为一项旧城区改造更新的综合性法律，不仅包含土地开发利用的内容，而且广泛地包含了旧城居住建筑、建筑环境、公用设施等方面的更新改造内容。同年的《城市建设促进法》也提出了住宅和城市改造的问题，制定了特殊的规划措施和财政资助条款，并要求土地所有者补偿由于旧城改造导致地价上涨而获得的利益，以促进城市改造和城市扩展开发活动。从此，地方性的城市更新和发展试点经验推广至全国。

1976年，为适应石油危机造成的城市产业结构变化，保护和更新现有的城市结构，政府又颁布了《联邦建设法补充条例》，借以进一步改善地方政府的规划管理权限，加速了城市基础设施建设用地的强行征购程序，扩大了地方政府对规划用地的预购权，同时也试图将公众参与引进规划制定的法定程序。1977年的《住宅改善法》作为1971年《城市建设促进法》的补充，提出了相关的旧城改造措施以改善地区环境和建设单体住宅，包括改善破旧住宅、儿童游戏场所、绿地、停车场等公共设施。这一法规根据更新规模、国家帮助筹措资金和可能提供货款情况，给予税收优惠；并以各种借贷和适当的政府财政补贴的方式来部分支付旧城更新改造中私人住宅改建修缮的费用。

1980年代以后，随着德国城市用地向外扩张的趋势得到控制，城市的改建和更新渐渐又成为许多城市建设的主要内容，于是各地方政府开始注重对传统城市空间和城市文脉的延续与保护，城市更新实践从大面积、推平头式的旧区改造转为针对具体建筑的保护更新，诸如尽可能保持原建筑风貌，注重提高设施的现代化水平，在基础设施和环境改造上予以改善等等。小步骤的谨慎更新措施在1984年的《城市建设促进法补充条例》中也有所反映和体现，同时该条例还简化了旧城改造的法律程序。

1987年颁布的《建设法》（Bau GB）在《联邦建设法》和《城市建设促进法》基础上又有了新的发展，新增了城市生态、环境保护、重新利用废弃土地、旧房更新、旧城复兴等内容，主要包括一般城市建设法、特殊城市建设法、其他法规以及以前法律的过渡和终止规定等四大部分。以《城市建设促进法》为依据的特殊城市建设法，主要是针对旧区改造和城市开发的特殊问题而制定的，包括城市建设中的旧区改建措施、城市建设的开发措施、保护条令和城市建设命令、社会规划对困难者的经济资助、租赁关系以及农业结构改善措施与城市建设措施的关系等一系列内容。其中，城市建设整顿措施的实施主要是为了排除城市建设中的不良状况，诸如居住和工作条件不符合一般卫生要求、不能承担其城市功能等，对于这些地区需要改善或者改造；而若涉及保护地区的历史文化遗迹、城市景观和城市结构的特性，以及维护社区居民社会结构等方面，则可由政府发布保护条令予以保护，不受整顿措施的影响。此段时间内，对城市中心的再开发在西德许多地方亦同时发生，虽各地开发的重点及手法各不相同，但都比较重视老城的保护和传统城市中心活力的恢复。

1990年，两德统一，为了适应新情况，根据东德的特殊条件，德国立法机构制定了《过渡时期条例》，以利于过渡时期原东德地区城市建设和改造的有序发展。柏林作为新的首都进行了大规模的建设，而1980年代在西德不断发展的城市更新思想及其经验被推广到东部地区。面对东部地区内城衰退、住房紧缺、大量施工设施荒废及基础设施落后等一系列问题，城市更新的首要措施主要是：①迅速修缮城市历史地段；②建设文化体育设施；③解决住房紧缺问题；④改造利用现有建筑和废弃的工业用地；⑤避免城市过度扩张；⑥保护自然环境；⑦通过城市土地功能的混合使用来增加居住区的活力，提高居民的生活质量。

注释

【1】白厅：英国伦敦的一条宽阔大道，南北走向，位于特拉法尔加广场与议会大厦之间，根据怀特霍尔宫而命名（1529年－1698年），是英国法庭的主要所在地，以其为政府办公机构所在地而著名。

【2】伦巴底：意大利北部的一个地区，与瑞士接壤，最早的居民是高卢人，公元6世纪成为伦巴底人所建王国的中心，774年成为夏尔马聂帝国的一部分，1176年伦巴底城市联盟击败了弗雷德里克一世皇帝。