英国城市更新相关政策与立法

英国城市更新政策涉及住宅更新政策、内城企业发展政策以及内城整体复兴政策等诸多方面，经历了从关注贫民窟清理到如何提升内城功能和活力的发展过程（表4.1）。

4.4.1.1住宅更新的相关政策

19世纪末，鉴于严峻的城市住宅和环境问题，英国政府将城市改建的重点集中在改善不良居住区和清除棚户区上。1848年的《公共卫生法》首次授权地方政府制订有关建筑物和街道的公共卫生法规，但因无法管制建筑物间相邻关系及城市用地布局混乱的复杂情况，城市物质环境继续恶化。1875年和1890年的《住宅改善法》第一次提出了关于清除贫民窟的法律规定，政府的公共干预职能扩大到消除不符合卫生标准的贫民区和建设新型的劳工住宅，但仍无法解决城市中工业和住宅用地的混杂状况；同时，针对当时城市的高密度发展和不卫生的生活环境，提出了改善的具体政策。1890年，皇家工人阶级住房委员会颁布了《工人阶级住宅法》（The Housing of the Working Class Act），要求地方政府采取具体措施对不符合卫生条件的居住区，即没有良好的给水排水设施、道路系统紊乱、缺乏必需的房屋日照间距，以及居室不能摄入充足的阳光等恶劣的居住条件进行改造。在1909年的城市规划法颁布之前，政府仅对局部住宅区及其周围环境治理提出法律规定，并不涉及整个住宅区的规划控制，地方政府的工作也仅局限于公共卫生和住宅开发。

1909年的《住宅与城市规划诸法》（Housing, Town Planningetc Act）以控制城市近郊区的住宅开发为主题，规定了城市居住区的规划内容，标志着城市规划作为政府管理职能的开端。1930年英国工党政府制定《格林伍德住宅法》，采用当时有影响的“建造独院住宅法”和“最低标准住房”相结合的办法来解决贫民窟问题，并在这一法规中首次提出了对清除贫民窟提供财政补助。1957年修订的《住宅法》（Housing Act）中规定，政府可以指定改建地区，可以通过改建命令或土地使用命令的任何一种手段进行改建，1959年《住宅法》增加了发给标准补助金的新制度。区别于前一阶段大规模的新住宅区开发，英国在1960年代的住宅开发又开始集中于贫民窟改造，通过重建地区的新住宅开发、郊区的新住宅开发以及旧住宅区的改善等方式大量提供住宅，逐渐完成对主要城市典型贫民窟的改造。

1964年的《住宅法》提出设定“改善地区”（Improvement Area），集中对非标准住宅进行改造。随后，政府又针对日益严重的内城问题提出优先教育区（EPAS）的内城发展政策，旨在通过划定不同类型的住房改善区来缓解城市住房问题。1968年，针对内城衰退而制定的城市计划又将目标转至移民较为集中的地区，针对内城社区衰落的问题，试图通过土地及建筑物的改善，为社区居民提供就业培训以及为某些社会项目提供一定财务支持，来满足内城社区的社会需求。1969年提出的社区发展计划（CDP）则是一项以邻里为基础的实验，目的是寻求一种能满足生活在社会结构衰败区的人们需要的新方法。同年的《住宅法》又进一步扩大范围，提出一般改善区（General Improvement Areas, 简称GIAs）制度，侧重更新内城区住宅。

表4.1　英国城市更新相关立法及政策一览表

1974年，一般改善区发展为住宅改良事业地区制度，不再单纯改善居住环境中的恶劣物质环境，也开始改善地区内部的恶劣社会状态，并将原本没有时间限定的规定改变为5年的时间期限。同年，内政办（Home Office）发动综合社区计划，试图在国家宏观背景及中央与地方、公共与私人的关系中分析和解决地方问题。

1986年的《住宅与规划法》赋予了政府设置简化规划区的权力，通过采取与企业特区相同的区划式开发控制方法，来检验简化规划程序是否有助于吸引投资并刺激经济发展。同时，公众逐渐参与到更新改造规划当中，对城市更新亦产生了一定的影响。1989年的《地方政府和住宅法》（Local Government and Housing Act）提出在内城衰退严重地区设立“住宅更新区”（Housing Renewal Areas），对典型的旧住宅区进行修复和选择性再开发。“住宅更新区”的入选条件为：①该地区低于国家规定标准的住宅至少有50％；②缺乏基本的服务设施等。

4.4.1.2　内城企业发展的相关政策

1940年代的《巴罗报告》曾提出分散工业和工业人口，特别是分散伦敦地区和英国东南有关省的工业至西北地区，以帮助发展西北地区的工业，平衡全国的经济发展水平。1944年的《城乡规划法》（Town and Country Planning Act）第一次提出了对旧城区内两类特殊土地即大面积被战争破坏的土地（Blitzed Land）和城区内废弃土地的再开发。同年发表的一份题为《伦敦市的重建》研究报告，以分散人口、工业和就业为主导思想，开始从内城向外迁移工业，藉以降低城市人口密度。1945年的《工业分配法》（Distribution of Industry Act）明确划定了“开发地区”（Development Area，即失业率高于全国平均失业率，需要政府提供资金，协助完成某一开发的区域），并具体划分了区域界线和重要城市界线。1960年，此法由《地方就业法》（Local Employment Act）取代，开发地区的概念也转为开发区（Development District，即所有需要政府提供资金、协助完成某一地区开发的区域，范围更为广泛），主要以生产性的工业区开发为重点。但因开发区与未开发区之间的界定具有一定的模糊性，以及获取政府资助的“不定性”，从而严重影响了私营企业对长期大型项目投入的决定，也影响了地方规划局对开发区的规划。为此，在1966年的《工业开发法》（Industrial Development Act）中最终中止了开发区，提出了“新开发地区”（New Development Area）的概念，进一步扩大了规模和覆盖面，同时进一步修改与完善了1945年之前设置的“特殊开发区”（Special Development Areas，即1945年以前经济特别贫困、工业聚集特别明显的地区）。

1970年代中期，英国的城市开发开始出现逆反现象，多数工厂企业或倒闭或迁往郊区，在内城留下大量的废弃用地。针对这一严重情况，1978年出台了《内城区法》（Inner Urban Areas Act），提出建立工业和商业改善地区（Industrial and Commercial Improvement Area），并规定向这类地区提供占总开发投资50％的资助，帮助私人企业完成内城具体的开发项目，诸如改善主要出入口，增设停车场，改善周围环境等等。为了彻底地解决内城问题，1980年又颁布了《地方政府规划及土地法》（Local Government Planning and Land Act），提出由地方规划局对内城现存的空地和废弃地实行土地注册制度，从而有效控制了内城荒废地、空地的数量增长。与此同时，还设立城市开发公司，确立土地情报制度和城市开发援助金制度，并规定在特殊的内城地区（即内城荒废现象严重、失业率较高、经济长期停滞的地区）建立企业区。1986年出台《住宅与规划法》（Housing and Planning Act），在法律规定中制定以“简化规划区”取代“企业区”的条文，提出其开发除享有企业区开发的优惠之外，还可免除其他的一些开发限制条件，如允许特殊工业项目在简化规划区内开发等。这一时期的企业区和简化规划区（Enterprise and Simplified Planning Zones）政策可以说是中央政府进行的一项实验性城市开发政策，以减免税收和简化开发控制限制条件为主，其主要目的在于试图藉此探索一条鼓励私人企业进行开发活动的有效途径。

4.4.1.3　内城复兴的相关政策

针对英国内城出现的严重衰退，中央政府采取一系列强有力的干预政策，诸如制定强制性的法律和条例，加强对城市更新、恢复内城功能工作的监督管理；对内城功能衰退严重地区（指失业率高于20％，城市内荒废地和废弃房屋迹象明显，人口有继续流失趋向的地区）实行特殊的政府资助和税收政策，帮助内城开发经济；由中央政府或地方政府组建专门机构，进行内城的专项开发或专项课题研究。

1972年，由国家环境部秘书彼得·沃克（Peter Walker）发起的内城区研究计划（The Inner Area Studies）开始重点研究内城衰退的原因。1972—1977年间，规划专家分别对伯明翰、利物浦和朗伯斯的三个内城进行了调查研究，最后形成了一份研究报告——《内城研究：利物浦、伯明翰和朗伯斯》。其中，《利物浦研究》强调一种研究内城的整体方法，并提出四项执行计划，即推动利物浦内城经济发展；扩大培训机会；改善生活环境和居住条件；为大量社会需求地区开辟资源。《伯明翰研究》认为要制止城市衰败和为内城居民提供更多的选择机会，首先应该解决就业和住房等根本性的问题，同时改进政府部门职能。而《朗伯斯研究》采取了一项更加非同寻常的“平衡分散”政策，包括：①增加内伦敦的就业机会，改善培训条件，帮助低技能人员迁至多就业机会的场所；②通过城市人口的外迁，阻止内伦敦的社会两极分化；③降低人口密度，改善住房条件和当地环境；④在更有选择性的小规模整治和开发政策的支持下，鼓励保持人口稳定的平行政策，帮助更好地协调居民之间的关系，更有效地控制不良行为和犯罪现象；⑤通过更有效的住房管理、更好的住房维修和清洁服务、更多的房客参与以及更得体的设计，帮助改善内城的生活质量。

1977年，英国政府在大量调查研究与实践探索的基础上，颁布了城市白皮书——《内城政策》，明确提出在内城应大力发展经济，改善城市物质环境，强化社会发展，缓和社会矛盾，谋求城市人口与就业的平衡，应在住房、土地、规划、环境、教育、社会服务设施和交通等方面支持内城，进一步修正和补充了英国原有的城市政策。随后政府又推行了一系列以提高政府效率、减少公共干预、削减福利开支、强化市场机制、营造投资环境、刺激经济发展为核心的重大体制改革。同时内城更新规划亦开始被各地方规划当局作为控制开发的依据加以编制，其中包括：①根据1967年的《美化城市环境法》（Civil Amenities Act）设立并规划内城保护区，侧重保护内城有历史价值的单体建筑、街道建筑群体并提升地方特色；②集合城市地区的交通局编制内城区公共交通规划。1978年，中央政府颁布出台了《内城区法》（Inner Urban Areas Act），将英国最衰落的7个城市地区纳入“内城伙伴关系计划”（Inner City Partnerships），成为1970年代末的实验项目。

1980年代后，英国政府的城市更新政策发生了重大转变，从以政府计划为主转向以市场为主导，地方权力机构的作用大为削减，私营企业慢慢成为城市开发公司的“旗舰”。内城复兴改造政策开始转向以房地产开发为先导，强调市场需求，小企业的作用得以大幅度提高。保守党上台后，为了改建城市衰退地区，决定放宽政策，吸引私营开发者进行城市再开发，并给予税费减免政策。对那些失业率高、荒废的城市地区，则用城市开发援助金的办法来鼓励私营开发业者，以帮助其在工业、商业、住宅等方面的开发投资。

1982年的企业区以及之后相继出现的城市开发项目（UDG, 1982）、城市再生项目（URG, 1987）等更新计划便是此段时间城市更新策略的极好体现。代表整个1980年代英国城市更新政策主要思路的城市开发公司（UDC），不同于1970年代较为关注内城社会问题的城市更新计划，而是以市场机制为导向，认为只要经济增长、物质环境改善，衰落社区的失业、教育、贫困等社会问题自然会迎刃而解，故将发展目标定为实现区域振兴，高效利用土地和建筑物设施，鼓励现有工商业发展，创建具有吸引力的环境，以及提供宜人的住房和社会设施等。因此，也有人批评说，这一时期的政府政策一定程度上放松了制度管理、弱化了规划作用，这些政策缺乏更为长远的战略性研究，并且带有很强的局限性。

于是，到了1990年代，英国的城市发展开始转向再生或振兴城市已失去的经济活力，恢复已经部分失效的社会功能，处理未被关注的社会问题，以及恢复已经失去的环境质量或改善生态平衡等内容。除了继续鼓励私人投资以及推动公私合作，它更强调本地社区的参与，强调公、私、社区三方合作伙伴关系，同时强调更新的内涵是经济、社会和环境等多目标的综合更新，而不是由地产开发主导的单一目标型更新。1991年，英国政府开始启动城市挑战（City Challenge）政策，试图将规划及更新决策权交还地方政府，鼓励地方权力机构与公共部门、私人部门和自愿团体从区域发展战略高度建立合作伙伴关系，更加加强中央政府对计划实施的控制以推动部门间的竞争，使更新目标更具社会性。1993年，国家环境部提出专项再生预算（Single Regeneration Budget，简称SRB）政策，希望能够跨越传统部门界限，充分协调，有效聚拢各方预算。专项再生预算继承了“城市挑战”中鼓励地方伙伴关系的基本理念和有地方伙伴团体竞投中央基金的运行模式。

2000年以后，英国政府开始重新审视过去城市分散发展的政策，认识到只有在保证城市特征和生活质量的基础上才有可能实现城市的复兴。因此，政府的主要注意力开始集中于棕地（即废弃空置用地或遭受污染的土地）和空置地产的重新使用上；政府对污染的清理将降低税收，鼓励运用新技术进行修复并为此建立数据库；同时，政府还计划创立新的“城市更新公司”，希望藉由地方私人和公共部门的合作来吸引更大的投资。2000年，英国环境、运输与区域部发表了《我们的城镇：迈向未来的城市复兴》（Our Towns and Cities: The Future-Delivering an Urban Renaissance）的城市白皮书，提出了处理城市生活、社会、经济和环境方面问题的政策措施，包括鼓励循环使用城市土地、改进城市设计和建筑设计、运用税收和财政政策来鼓励开发废弃的土地等。同年的国家政策文件（如规划政策指引PPG）提出了提高设计质量、减少汽车停车场供给、增加居住密度等策略以寻求城市地区的发展潜力。2004年的《规划和强制性收购法》（Planning and Compulsory Purchase Act）结合地方政府架构的变化，更加强调政府效能的发挥和社会公众的参与，强调可持续发展原则的贯彻执行，对英国原有城市规划体系的改变起到了重要作用。