法国城市更新相关政策与立法

在西欧国家中，法国的城市规划立法相对较晚，其与众不同的地方行政管理体系——在地方上实行双重行政管理，即代表国家整体利益的由上至下的地方政府和代表地方居民集体利益的由居民直选的“地方集体”共同管理地方事务——在欧洲也极为引人瞩目。正因为此，法国城市更新的发展时段和政策重点亦与其他国家略有不同（表4.2）。

表4.2　法国城市更新相关立法及政策一览表

第二次世界大战结束后，面对战争造成的严重破坏，法国政府采取了积极城市化的政策，对城市开发加以更加直接和广泛的干预，实施所谓的“修建性（或称实施性）城市规划”（Urbanisme Opérationnel，即以满足开发和修建需要为目的的城市规划行为：新区开发、旧区改建等即属此类）。通过实施经济计划和区域发展计划，国家直接控制了道路网、铁路系统、城市重建、住宅区开发、公共设施（学校、医院等）建设等内容。与此同时，工业化的迅速发展导致大量农村人口涌入城市，造成持久的住宅危机。1950年颁布的法律提出实施房屋建设的财政资助制度以应对战后住房匮乏的难题。同年设立的国家城市发展基金，1951年设立的两类合法开发机构：公共工程机构和经济混合体公司，以及1953年允许国家征用土地开发住宅及工业区的《地产法》的颁布，均有力地促进了住宅的开发建设。1953年颁布的有关地产的法律提出，允许公共机构在特定的地域范围内，以征用方式获取土地并进行设施配套，然后销售给国营或私有的建造商，以便对新建建筑群体的选址与布局进行直接干预。1954年开始，为了控制大巴黎地区的扩展，法国政府采取了两项措施，即控制新建工业用房并下放国营企业（如航空工业迁至法国南部，通讯工业迁至布列塔尼地区）。1954年的“疏散政策”（或称“工业分散政策”）严格限制了巴黎、马赛、里昂3个地区以及法国东部和北部大工业区的人口和工业的继续集中，并藉由奖励鼓励这些地区的企业向经济落后地区搬迁，以此大力发展交通运输事业，促进落后地区发展以平衡国内的生产力布局。1957的有关房屋建设的法律以及1958年颁布的两项法令对“修建性城市规划”的管理制度进行了详细解释，并确定了“优先城市化地区”和“城市更新”这两个重要的修建性城市规划制度的法律地位。

1960年代强调了对旧城区的保护与新城的建设。如1960年颁布的《分区保护法》（Sector Conservation Law）和1967年颁布的《保护历史地区法》（The Protected Historic Areas Act）以及长期战略开发规划都强调了对历史文化区域的保护。1962年颁布的《马尔罗法》（Loi Malraux）作为对“优先城市化地区”和“城市更新”的重要补充，对旧城中的房屋修复提出了规定，允许旧城中心作为文化遗产加以保护。1965年制定的巴黎大区整治和城市规划指导方案（SDAURP）开始了法国的新城政策。1967年的《土地指导法》（Loi d'orientation foncière）中提出建立在自愿协商原则基础上的“协议开发区”（简称ZAC）制度，以取代原有的“优先城市化地区”和“城市更新”制度。

1967年后，法国政府开始注重城市管理和城市发展的关系，控制必需的城市化和道路用地，建设相适应的城市设施，组织、投资管理和建设必要的住宅，优化利用城市设施和交通系统，城市规划法规体系逐渐从重视城市发展的数量向重视城市发展的质量转变。

1970年代中期开始的经济危机标志着城市社会危机的开始，改善现有的城市生活环境取代新建、扩建而成为当务之急。1972年的《行政区改革法》（Regional Reform Act），1975年的《土地改革法》（Land Reform Act），以及1976年的《自然保护法》（Nature Protection Act）都分别提出了环境质量评价的概念，要求对全国各种形态规划增加关于环境保护的内容。1977年，国家设立城市规划基金，专用于传统街区和城市中心改造。

1991年法国政府通过了《城市指导法》（LOV），主要关注居民的生活质量、城市的服务水平、公民参与城市管理等；1993年政府又发起了“城市规划行动”（GPUL），目的在于恢复12个最困难街区的活力；1995年的《规划整治与国土开发指导法》加强了“城市计划”行动，开辟了“城市重新恢复活动区”（ZRU）。1995与1996年颁布有关住宅多样性和重新推动城市发展的法律文件，鼓励在各个城市化密集区、市镇乃至街区，住宅发展多样化，以扭转社会住宅不断集中的趋势，避免居住空间的社会分化。1999年颁布出台的《可持续的规划整治与国土开发指导法》则试图通过有关国土开发的国家指令和指导纲要确保城市规划法规体系对国土开发政策的实施进行干预，以避免城市空间规模不断扩大并侵占周边的农村地区。

2000年颁布的《社会团结与城市更新法》（SRU）以更加开阔的视野看待土地开发与城市发展问题，在探讨城市规划的同时，还涉及了城市政策、社会住宅以及交通等内容，意在对不同领域的公共政策进行整合。根据此项法律，未来的城市政策将主要致力于推动城市更新、协调发展和社会团结。其中，所谓城市更新是指以节约利用空间和能源、复兴衰败城市地域、提高社会混合特性为特点的新型城市发展模式；所谓社会团结是指通过对市镇建设社会住宅的强制规定，促进住宅在城市化密集区、市镇、街区等不同地域的多样化发展，以抵制社会分化现象（刘健，2004）。