英国政策及立法的晚近发展

二、英国政策及立法的晚近发展

（一）介绍

2006年后英国政府有关水下文化遗产的政策，在部分沿袭以前政策的情况下有明显变化及发展。

尽管2005年由英国海洋考古政策联合委员会组织的关于2001年公约的伯灵顿议会研讨会，对英国政府反对2001年公约的理由进行了反驳，并发布了《伯灵顿议会宣言》（Burlington House Declaration）^[76]吁请英国政府重估其关于公约的立场，但英国政府或多或少拒绝了该宣言，并确认其立场不变。^[77]

但如前所述，英国对2001年公约的一般原则及所附规章持支持态度。相应地，该态度以及公众要求进一步保护水下文化遗产及改变原有相关法律制度的呼吁，对英国政策及立法均产生了一定的影响，促使其重新考虑面向21世纪的遗产保护政策及相关立法，以更好地保护水下文化遗产。

2007年，英国文化传媒体育部发布了《21世纪的遗产保护》白皮书（Heritage Protection for the 21st Century），^[78]其包括执行概要、四大部分（分别为保护英格兰的历史环境、保护威尔士的历史环境、保护英国海洋历史环境、下一步骤及如何回应）以及四个附件。该白皮书以发展针对历史环境的统一方法、公众纳入及参与机会的最大化、将历史环境置于有效的计划制度中心以支持社会可持续发展等三个核心原则为基础，正是旨在回应上述公众要求改变的呼吁以及正在改变的政策，反映了遗产保护制度在保护遗产方面具有的重要性。

其建议改革英国已有的遗产保护制度，通过简单并易理解的单一指定制度，促进保护历史环境的新的整体方法；通过将公众纳入到什么应被保护及如何保护的决定程序中，并使该程序更简单更迅速以改善指定制度；通过将历史环境置于有效的计划制度中心以支持社会可持续发展；通过提升对海洋环境的态度、促进更成熟的方法及提高地区能力以完善遗产保护制度；文化传媒体育部会同威尔士、苏格兰和北爱尔兰的部长，随国家制度发展英国范围内的能高效运转的改良的海洋遗产制度。

为保护英国的海洋历史环境，该白皮书进一步建议通过拓宽能被保护的海洋历史资源（marine historic assets）的范围，将有关指定的决定建立在海洋历史资源特别的考古或历史性质上；公布指定的新标准而使有关指定的决定更易理解；采用更简单更清晰的指定记录；采用对海洋历史资源的临时保护；考虑新的灵活的允许机制；使沉船管理官承担通知遗产机构海洋历史资源的法定义务，来确立保护海洋历史资源的更全面的制度、更清楚的体制、更灵活的内容及对海洋历史资源更多的保护。

上述内容正反映了如今英国政府关于海洋历史资源（即位于海洋中的水下文化遗产）的新政策，即建议将海洋历史资源置于整个海洋历史环境保护之下，并进而纳入包含陆地历史环境保护的统一的遗产保护制度之中，又专门针对海洋历史资源建议采取更全面、明确、清晰易懂、灵活的保护，表明了英国对海洋历史资源的高度重视及对其保护的必要性的确认，对以往政策不足的认识及如何完善的考虑。

2008年4月1日，英国国防大臣依《保护军事遗存法》的授权，发布了《1986年保护军事遗存法（指定船只及被控遗址）2008年指令》［Protection of Military Remain Act 1986（Designation of Vessels and Controlled Sites）Order 2008］，并撤销了2006年指令。该指令指定46艘船只为军事遗存法保护的“船只”，12个区域为“被控遗址”。该指令已于2008年5月1日生效。依该指令，其指定的上述“船只”及“被控遗址”将依《保护军事遗存法》受到特别保护。

立法上值得特别关注的是，2008年4月，英国国会发布了《遗产保护法案草案》（Draft Heritage Protection Bill），^[79]建议对保护历史环境的现有法律进行全面的修改。该草案意在改革和统一英格兰和威尔士的陆地和海洋遗产保护体制，如生效，^[80]将取代1990年《规划（登记建筑及保护区域）法》［Planning（Listed Buildings and Conservation Areas）Act］、1953年《历史建筑及古迹法》（Historic Buildings and Ancient Monuments Act）和《古迹与考古区域法》关于英格兰和威尔士的规定，也将取代《沉船保护法》关于历史沉船遗址的有关规定。

草案依序包含遗产注册、行为控制及注册遗产构筑物保护、注册的其他效力、海洋遗产许可证、历史环境记录及一般规定六个部分共计231条及附录，其中明确涉及水下文化遗产的章节有第1部分的第4章“海洋遗产资源”（marine heritage assets）及第4部分“海洋遗产许可证”。草案第1条明确规定遗产资源包括海洋遗产遗址，其适用于英格兰和威尔士。“海洋遗产资源”一章共计32条，涉及海洋资源与海洋遗产遗址、编制与修改遗产注册表、英格兰与威尔士水域遗址的临时注册与临时修改及其效力、纳入或修改注册表的请求、指示或决定的通告、无意注册的证明书等方面。第4部分“海洋遗产许可证”共计23条，涉及海洋遗产许可证的请求及取得、适于非干涉性潜水活动的遗址的指定、变动许可证的申请、在英格兰及威尔士的上诉、准许人对许可证的撤销或变动及某些许可证有效性的审理等方面。

该草案有关水下文化遗产保护的核心在于，拓宽了英国海洋遗产资源的范围，除了现有法律保护的船只与船只遗存，遗址中包含的车辆、飞机或其他交通工具以及上述船只、车辆或飞机中包含的任何物体外，还明确增加了部分或全部位于高水位线下的可依该法案注册的构筑物（structure）；海洋遗产遗址的指定以其具有“特别的”建筑、历史、考古或艺术性质为基础，而判断海洋遗址是不是“特别的”标准必须由注册机构公布；遗址被纳入注册表前必须与该法案中规定的有关代表（包括个人、机构、组织等）进行磋商，否则国务大臣不得指示注册机构将遗址纳入注册表；无意注册证明书可以与陆地遗产资源同样的方式和在同一基础上取得；针对海洋遗产遗址的活动，包括干预、损毁、潜水、捞救等，被通过发放许可证予以控制，未经许可实施相关的活动将构成犯罪，甚至阻碍被许可人从事被授权的针对海洋遗产遗址的活动也构成犯罪；对于注册机构拒绝同意或变动许可证，或附条件同意，或额外增加新的条件变动许可证，许可证申请人可提起上诉（英格兰）或复审（威尔士），对于上诉或复审决定不服的，申请人可就决定的效力向高等法院提起诉讼。

（二）评析

2006年及其后，受2001年公约的一般原则及所附规则的影响，以及英国公众要求加强对水下文化遗产的保护以及改变英国有关水下文化遗产的制度的呼吁，英国有关水下文化遗产保护的政策有了一定的变化及发展，主要在于建议将海洋文化遗产作为海洋历史环境的一个部分予以保护，通过整体的遗产保护制度统一保护陆地文化遗产及海洋文化遗产，更为重视公众在海洋文化遗产保护中所起的作用，建议扩大海洋文化遗产的范围，引进对海洋文化遗产的临时保护，从而更全面、充分、有效地保护海洋文化遗产。上述政策中有关海洋文化遗产保护观念、保护范围及保护方式的变化显然有利于提高及完善对英国海洋文化遗产的保护，但上述政策针对的只是海洋文化遗产，并不针对位于英国内水的水下文化遗产。

英国有关水下文化遗产法律的最新发展则在于国会于2008年发布了《遗产保护法案草案》。

该草案发展之处主要在于:在立法模式上采取了专篇专章式，对海洋遗产资源作出了专门规定——这在立法模式上是一大进步，也有利于水下文化遗产的统一保护；拓宽了海洋遗产资源的范围，使得更多的海洋中的人类生存遗迹被纳入到保护范围；遗址的指定标准明确化及透明化，既使得如何确定海洋遗址有章可循，亦便于公众知悉、监督及该法案规定的有关代表与注册机构就遗址是否应被指定进行磋商；遗址被纳入注册表前必须与有关代表进行磋商体现了并有利于决定程序的民主，也在一定程度上减少了遗址确定方面的主观随意性；为许可证申请人的权利救济提供了多种途径，表明了对存在于海洋遗产资源中的私人利益与公众利益的重视；在一定程度上表明了英国将水下文化遗产与陆地文化遗产同等看待并予以保护的意图，等等。该草案虽尚未生效，但表明英国有关水下文化遗产保护法律的改革已是势在必行。尽管草案被指不完整，某些术语晦涩生僻，^[81]但结合《21世纪的遗产保护》中有关海洋历史资源的建议，我们可以看出草案中的有关规定正是意欲实现上述建议，达致对海洋遗产全面、灵活、民主、有效、一致的保护，均衡存在于水下文化遗产中的国家利益、公众利益与个人利益。

如若结合2001年公约，我们仍要指出，该草案对于公约规定的就地保护原则及禁止打捞法和打捞物法的适用等没有予以明确，这将给水下文化遗产的保护带来一定的隐患。