官僚制流弊与责任缺失

官僚制（在本书中与科层制是同一意思来使用）是现代性社会的结构体制，不仅是社会进化的产物，是社会理性化的结晶。官僚制的兴起是现代化的产物，是现代性的体现。作为现代性体现与产物的官僚制集优缺点一身：一方面，人们把官僚制视为理性的化身，是对传统世袭制的超越；另一方面也有不少人认为官僚制存在诸多的弊端，已日渐成为人们的牢笼。不过，无论如何，就像宿命一般我们注定要生活在官僚制的社会之中，我们谁也无法逃离官僚与官僚体制。这恰如美国学者彼得·布劳和马歇尔·梅耶所说的那样：“在当今社会，科层制已成为主导性组织制度，并在事实上成了现代性的缩影。除非我们理解这种制度形式，否则我们就无法理解今天的社会生活。”⁽²¹⁾因而我们要探究工程风险产生的原因，不剖析官僚制及其运行机理恐怕是行不通的。

官僚制的产生是社会发展的必然结果。当一个组织很小时，只需要一个人或少数人来协调，但随着组织规模的扩大，协调工作就会使一个人不堪重负，就会安排另一个人来分担他的协调工作，而他们之间又需要协调，这样层级就不断累加起来进而就形成了科层制。在日常生活之中，人们对于官僚制可能会有不同的理解，有的人是在贬义上来理解的，有人是在褒义上来使用⁽²²⁾；有人是在狭义上来理解的，有人则是在广义上理解的。首先我们必须声明本文是在一种中性的立场上来使用官僚制这一概念的，其次，本文是在广义上来使用这一概念的。所谓狭义与广义的区别在于狭义意义上的官僚制仅仅指政府部门，而广义上的官僚制则不仅仅指政府部门，还包括企事业单位、科研机构以及民间组织。可以这样讲，大凡组织都是具有科层制性质的组织，否则就不能称其为组织了，如果说有差异的话那只是科层制程度的多少与强弱的差异而已。因而，我们对于官僚制的整体看法大体类似于菲利普·塞尔兹尼克这样的一段表述：“在日常用语中，官僚制是备受谴责的，甚至是被轻视的东西，……然而，官僚制也是值得欣赏的。与基于家庭关系、阶级特权或政治保护基础上的官员选拔机制相比，现代官僚体制是非常理性的、客观的、诚实的和有目的性的。事实上，职业化的公务员，接近过教育的、有道德的、忠于法律的公务员，被证明是现代政府的栋梁。大企业亦是如此。……因而，现代字典可以说官僚制是‘由不经选举产生的官员充当职员的一种行政管理’。官僚制是社会体制中一种人们公认的、普遍存在的特征。”⁽²³⁾

官僚制是由经过选拔且加以培训、有着明确权责界分且有固定任期的专业人员根据法定的规则实施的一种行政管理制度。官僚制是现代社会的产物，具有鲜明的现代性特质。官僚制坚持平等，拒绝特权；官僚制坚持原则，反对任性；官僚制坚持理性，反对感性；官僚制坚持公开与透明，反对暗箱操作。官僚制具有顽强的生命力，官僚制相对于家长制与世袭制有着合理性，符合社会的发展，是现代性社会的标志之一。官僚制之所以能有如此的功效与其具体的设定是紧密相关的。

第一，官僚制是理性化的。官僚制是井然有序的制度化设计，在官僚制中的理性设计剔除情感的因素、任性的成分，一切都是按照数字化与程序化的方式来加以规定并运行，并且时时处处可以检测与反馈。这种模式恰如韦伯所描述的那样：“纯粹的官僚体制的行政管理，即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理，精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠，也就是说，对于统治者和有关的人员来说，言而有信，劳动效益强度大和范围广，形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。”⁽²⁴⁾正因为如此，社会结构变得越来越理性化与程序化，行为与结果变得可预测化。

第二，官僚制是规则化的。官僚制主张社会的管理应通过公开的、准确、明晰的规则来进行。官僚制坚持的是普遍主义原则，官僚制主张“‘不因人而异’，形式上对‘人人’都一样”⁽²⁵⁾。官僚制是重视规则的，官僚制强调纪律、规则与程序，要求组织里的所有行动都要有章可循，无论是办事的流程还是职权的限度均是如此。因而，在官僚体制中，杜绝的是随心所欲、兴之所至的任我行，要求的是遵章守纪、按图索骥。

第三，官僚制是法治化的。官僚制的法治化主要表现为官僚制的非人格化、制度化，官员的职业化和专业化这些特征。官僚制不同于传统社会家长制管理模式，它消除了社会组织管理领域的非理性和非科学的因素，它是对传统的人治社会中任人唯亲、人身依附、官员世袭制等管理模式的彻底否定。因而，官僚制对传统管理体制而言是具有革命性的，因为这种权力不掌握在任何个体手中，而是归于组织与制度，这相较于传统社会中的人治来讲无疑是极具革命性的。

尽管我们不否定官僚制存在的现实性与合理性，但是必须承认人们对于官僚制确有异议、官僚制在民众中口碑确实不好。仔细分析，人们反感官僚制也确有理由与根据——“开小差、制造工作、漠视消费者，这些公众抱怨和流行说法的典型主题，贯穿于官僚制的历史之中”。⁽²⁶⁾具体来讲，官僚制所造就的弊端有以下三个方面：

第一，官僚制造成效率低下。官僚制本意是要通过非人格化的制度来提升效率，但是现实之中运行官僚制的效率却未能达到人们原有的预期。究其根源，原因如下：①官僚制迷信权威与规则，事事都要请示汇报，了解情况的下级不能作决定，作决定的上级需要经过公文方能了解情况做出决定，层层请示、层层汇报，逐一批示后再层层下达、层层落实，这样的流程与制度安排必然是繁琐的、费时的与低效的。②官僚制有自我衍生的本能冲动。等级化的科层制的现实运作会不断地造就新的机构，因而，会更加地使组织不能高效地运行。③由于有明确的职责界定，官僚要各负其责、各司其职，因而官僚出于职责与自利等多种动机会对自己所明确负责的那部分职责操心，而与己有关但非明确指涉的部分则往往采取推卸或推诿之态度，从而也影响了合作和组织效率的提高。

第二，官僚制造就民主的缺失。官僚制与民主本质上并不矛盾，甚至在相当程度上两者是相伴而生的。然而，两者也存在着矛盾。“科层管理既是民主自由的保护神，也是民主的障碍。”⁽²⁷⁾对于“科层管理既是民主自由的保护神”这一点，基于本文论述的重点不在于此，因而就不再展开；我们侧重于第二点，即官僚制会压制民主。为什么呢？美国学者彼得·布劳和马歇尔·梅耶在《现代社会中的科层制》一书中是这样论述的：“1．科层制是倾向于垄断信息，使外人不可能知道决策的基础。2．一旦完全建立了，科层制就是社会结构中最难被摧毁的部分……3．已经建立的科层制，对待民主的心理是矛盾的。一方面科层化倾向于伴随大众民主……另一方面，科层化不倾向于关注大众的观点。”⁽²⁸⁾彼得·布劳和马歇尔·梅耶两位对于官僚制压制民主的这一分析我们是持赞同态度的。官僚制奉行精英主义，强调专家治国，事实上对于民众参与决策是持排斥与反对态度的，从而使民众远离公共生活，变为“沉默的羔羊”。此外，官僚制极其强调纪律，通过官僚制不断的自我强化从而使官僚在体系中严格遵守纪律，听从上级的指示与安排，进而导致自身的主动性与能动性不断地消减，自身的民主意识也在淡化。

第三，官僚制造就官僚主义。虽然官僚制并不等同于官僚主义，但官僚制确是滋生官僚主义。那么，何为官僚主义呢？“官僚主义就是使事业的利益服从于向上爬的需要，就是一味追求地位而忽视工作，为增补进行争吵而不进行思想斗争。”⁽²⁹⁾在现实中，官僚主义的表现有以下几种表现形式：（1）脱离实际，脱离群众，独断专行，自以为是。这种状况马克思早在100多年前就已指出：“如果下级行政当局相信那些认为总的管理原则完美无缺的上级行政当局的官僚式的判断能力，并且负责在每个场合切实贯彻这些原则，那么，上级行政当局就会坚信自己订出的总的原则是正确的，并且相信下级机关会根据它们的工作经验分别地对每件事作出正确的判断，而下级机关的正式的工作报告就可以证明这一点。”⁽³⁰⁾（2）饱食终日，无所用心，对群众的疾苦视而不见，对群众的意见置若罔闻，造成“门难进、脸难看”的现象，由公仆变老爷。（3）官僚制中的某些官僚利用其所掌握的资源进行“设租”与“寻租”活动，索贿与受贿，搞权钱交易等腐败行为。

何为官僚？官僚就是官僚制中的人，官僚就是在官僚体制中的讨生活、谋发展的从业者。因而，官僚并不神秘，同时也并不特别。他们原先也是普通的民众，他们是经过考核而进入这个体系的，并且最终也要离开这个体系复归于普通民众；官僚本身也并非生而入其内、死也不出其外的世袭成员；官僚只是官僚体系中的一组成部分、一个环节、一个部件而已，因而，他们也是这一体系的过客。所以，“作为个人的官僚既不天生优越，也不天生劣等。”⁽³¹⁾官僚有着人之共性，不过官僚之所以被定性为官僚必然有异于常人之处。官僚是奠基于专门训练、功能专业化、以坚定的态度熟练地应付单一却又有条理地综合起来的职务上的人。经过长期的官僚体系熏染的官僚养成了独有的职业气息，具有独特思维方式和行事风格，造就了鲜明的官僚人格。

本文的旨趣不在揭示官僚人格的积极因素，而在于对其消极一面的揭示与预防。官僚人格的消极面恐怕与官僚制本身有着密切的关联。“一般说来，官僚制病理是其独特美德的不受欢迎副产品。坚持规则并保护特别的使命或能力，是导致官僚制的典型缺点的美德：规则、政策和先例变得极其神圣；权威被保存下来，而不是冒险和分享；正式的沟通渠道过于急切地进行辩解；为了有组织的竞争而牺牲合作，例行公事得到酬劳，创新精神得不到鼓励。最为重要的是保护‘制度’的倾向，它因此比单个个人或甚至组织的目的或目标更起作用。一种弱化的目的意识有助于产生自满的官僚体制和不回应的政府。”⁽³²⁾下面，我们对消极性官僚人格加以展开论述。

从表象上看，官僚是活生生的人，具有自主性与能动性，对于政策的执行具有一定程度的自由裁量权。但从实质上讲，官僚的这种能动性却受到官僚体制的制约，其能动性与灵活性总是有限的。这是因为官僚是装在“笼子”里的人。官僚制中等级森严，规则繁多且纪律严格。官僚制讲求服从，官僚养成了一种违心地执行上司的错误命令的本事与习惯，这种本事与习惯使得官僚自身都不再觉得上司的那种错误命令是错误的而是真知灼见。官僚的这种习惯造成了官僚们胆怯的、保守的和唯程序论的工作作风。这种习惯与机制事实上不鼓励有“风险的”决策，它所追求的是稳妥的决策。此外，由于有明确的职责界定，官僚要各负其责、各司其职，因而官僚出于职责与自利等动机会对自己所明确负责的那部分职责操心，而对那些没有被确为由自己负责的事务则往往采取推诿之态度。因而，官僚制使人的个性受到扭曲，随着时间的推移，一个个满怀理想与信念、激情与活力的年轻人渐渐成为一个深谙游戏规则的世故老人。这便是“保守主义者不断增多的法则”——“当快速向上升迁的官员穷尽了可用的晋升选择时，他们就不再成为攀升者，继而成为保守者。没有得到晋升的中层官员采取保守者的态度，以此作为适应环境的手段。当拥有自利和利他混合动机的中层官员意识到自己的态度显然不能塑造机构政策时，他们就会滑向保守者主义。”⁽³³⁾

相对于社会其他群体，官僚由于有着知识、信息与资源等优势，事实上居于强势的地位，因而也易养成强势的作风，以傲慢与偏见的态度来对待社会其他群体。他们对于普通群众的生活、利益诉求是不太关注的，并不作优先考虑，他们优先考虑的是自身利益而不是公众利益。他们思考的焦点是追求自身在机构中的地位、收入、威望与个人生活的便利最大化；避免自身在这些方面利润受损。尤为重要的是，官僚们会形成封闭的圈子，结成特殊的利益集团。这种利益集团往往一荣俱荣、一损俱损。这种利益集团事实上将个体的官僚汇集成一架高速运转、自成体系的官僚机器。这时的官僚不再是公益的代表，不再是人民的仆人；这时的官僚已经异化成私利的代表，变成人民的老爷。

现代性社会中的官僚一方面表现得趾高气扬、傲慢自大与目中无人，但吊诡的是，现代性社会中的官僚同时也谨小慎微、胆小怕事与软弱无能。为什么会出现这种看似不可思议的现象呢？根源就在于官僚体制。我们在前面已经讲过，官僚是体系中的人，是靠体系而谋生活的人，他们是官僚制这个宏大机器中的部件，他们的升迁、薪酬等个人待遇都不是自己所能把控的，一切都取决于上级，取决于能否成功地完成上级指派的任务。因而，官僚分外地尊重领导、注重秩序、遵守纪律，他们谨小慎微地生活着，“他们只需要‘秩序’，而且除此之外再无需其他。他们如此适应这种秩序，以致一旦秩序离他们远去，那么他们就会惶惶不可终日”⁽³⁴⁾。此外，官僚制下的精细的分工导致了人的无能感。精细分工制造了不健全的个体，造就个体的训练有素的无能。作为个体的官僚一旦离开了自己的狭小的、熟知与熟练的专业领域面对着现代性社会中其他领域时，必然会产生挫折感、无助感以及无能感。

生活于官僚制中的官僚易形成一种团体思维。所谓团体思维也就是一种以牺牲批判性思维为代价来达到整齐划一倾向的思维方式，它以团体以及所谓绝大多数人的意见为价值尺度与行动指南。具体而言，团体思维具有以下几种表现形式：①一种团体不会遭受失败的幻想；②一种视外人为对手或敌人，并且鼓励对他人持共同的固定印象的“我们的感觉”；③倾向于将责任转移给他人的合理化；④一种对团体固有道德的道德幻想的假定，因而妨碍了对团体所作所为的道德意义作仔细的考察；⑤个体成员自我审查的倾向，它来自于一个“不要捣乱”的欲望；⑥全体一致的幻觉，将团体成员的沉默当成赞同；⑦对于那些表现出不同意见迹象的人施加一种直接的压力，通常由为维护团体的统一而进行干预的团体领导人来实施；⑧思想警觉，通过防止不同观点的传入从而使团体免受它们的侵入。⁽³⁵⁾

处于官僚制中的官僚大多具有团体思维，而且在官僚眼中，“上级是道德关怀的最高目标，同时又是最高的道德权威”⁽³⁶⁾。机智、有效地完成其上司交代的任何事务才是官僚在体制中生存与发展的第一要务，才是他的第一责任，至于说真正的社会责任却可能在有意与无意间被其忘却了。处于官僚制多年的官僚极有可能会形成“从属型人格”：“个别官僚对他所面临的一整套关系作出的绝对服从，准确地说是他的‘荣誉’和需要这种绝对服从的‘责任感’观念。”⁽³⁷⁾齐格蒙特·鲍曼在《现代性与大屠杀》一书指出，有纳粹官员这样为自己的恶行作辩解：“我认为，我处的位置不是去判断他的措施……是道德还是不道德的……我迫使我的道德良知接受我是一个军人的事实，因此我只是庞大国家机器中一个相对微不足道的齿轮。”⁽³⁸⁾这段话看似可笑，实则发人深省。官僚之所以极力推卸责任，是基于官僚体制设定的一种理性自保。现行的官僚体制，“虽然由谁最终负责是很明确的，但这种责任是对错误，而非对成就而言的。这种责任目标是回避错误，因此是鼓励逃避风险的行为”⁽³⁹⁾。这将导致官僚制行政成为一种“不求有功，但求无过”的消极责任模式。在理性法则的指导下官僚最多要完成自己所负的职责，对于职责之外的分外责任则是尽量避开；如果在工作中万一有什么错误，那么就会尽可能地推卸责任——错误要么是“上级”瞎指挥，要么是“下级”执行不力，即便真的与个体有关，“我”只不过是个执行者，只不过要负“个体应负的责任”而已！

官僚制能磨灭人的责任感，将人异化为无人性的机器。官僚制内在运行的机理能使个体变成失去自我决断能力的不负责的道德主体，这样的人就是阿伦特所言的造就“平庸的恶”的“艾希曼们”。我们说官僚极力推卸责任，并不是指官僚推卸一切责任。我们所讲的官僚逃避责任指的是官僚只承担技术责任而逃避道德责任。所谓技术责任是指从纯粹的技术层面上的“价值无涉性”的责任，即“我”必须完成上级给“安排”的责任；所谓道德责任指在本质上对他人的责任。在这里，我们所讲的官僚推卸责任更多的指的是推卸道德责任。官僚体制中的官僚往往只会按着上级交给他的任务去办，至于为何如此，他不去考虑，此时作为个体的官僚更像是执行命令的机器，他往往忘记了行动是达到行动本身以外的目的的一个手段。所有的一切行为都应要指向人，手段与目的都应是为了人、为了人的自由与全面发展的，这才是道德的，这才是合乎人性的。如果仅仅强调技术责任而忘记了道德责任，人不再做自己的主人，反而是将自己物化，由心不甘、情不愿到习惯性地心甘情愿地将意志自由交出。其实，这是责任的丧失与自我的丧失。此时，“理性高尚的信念轻巧飘逸地将受害者和旁观者从不道德的折磨和罪恶感当中解脱出来。把人的生活降到自我保全的盘算，这种理性就将人道从人的生活当中剥夺了。”⁽⁴⁰⁾因而，人可能就会心安理得地做个旁观者、麻木不仁的执行者，无动于衷地看着坏事的发生，似乎这一切都是理所当然。

自我保全、自我发展与道德责任相比，何者优先？答案不言自明，“将自我保全凌驾于道德义务之上，无论如何不是预先就被注定的，不是铁板钉钉、必定如此的。”⁽⁴¹⁾人的责任——社会责任与道德责任有着不容置疑的优先性。今天在一个不少人逃避责任的社会，我们应该重新捡起责任，勇于担当，我们应该牢记——“采取道德立场意味着为他人承担责任”⁽⁴²⁾。