理想的官僚制理论

一、 权力理论与合法统治类型

韦伯强烈地意识到旧的社会制度和组织制度所存在的种种不合理性, 希望通过全面的研究, 从新的角度提出解决问题的方法。 而作为一位百科全书式的有着开阔视野的学者, 他将政府管理控制形式的演变和社会经济的发展联系起来考察, 把对政府管理控制形式的探讨与人类的过去、 现在和未来联系起来, 形成了一种独特的德国风格。

韦伯认为, 人类社会是通过组织这根纽带以各种方式接连在一起的, 因而人类社会实际上也是组织社会, 从这个意义上讲, 人类社会的变迁也可以推论为组织类型的变迁。 因此, 对组织的研究非常重要。 韦伯对组织形式的研究从一个基本的问题开始——人们为什么会服从命令, 会按照他们被告知的那样去行动? 韦伯认为, 原因是组织中存在着权力与控制。 权力和控制是组织不可或缺的要素,任何一种组织都以某种形式的权力作为基础。 权力能消除混乱、 带来秩序, 没有权力, 组织就无法实现其目标。 但是, 仅仅依靠强制性的权力是不足以维持人们对组织命令的服从的。 韦伯认为, 只有那些被公众所接受的权力才是合法的, 才能真正维持其统治。 为了被公众接受, 权力总会通过某种方式为自己的统治寻求合法性基础。 有了合法性基础, 被统治者就乐于接受统治者的命令。 韦伯通过历史比较, 对不同类型的合法统治及其组织进行了区分, 认为有三种不同的合法性权力, 分别对应着三种不同的组织形式, 即神授权力——神秘型组织, 传统权力——传统型组织, 法定权力——法理型组织, 其中每一种组织形态都有着独特的管理机构或机制。 当然, 在现实中, 有的组织可能是三种组织形态的结合。 但对于研究分析而言, 区分三种完全不同的组织形态还是十分有意义的。

(一) 神秘型统治

神秘型统治的合法性权力来自于对某个人物的崇拜或迷信。 在神秘型组织中, 其领导者被认为有着超凡魅力。 这些领导者可以是宗教先知、 军事领袖或政治领袖, 组织中的人们服从他们, 乃是基于对领导者的超凡魅力的信仰和崇拜,而不是因为某种强制的力量。 神秘型组织以领袖的个人魅力、 组织成员的个人感情以及合法性权力为维系组织的基础, 它往往以宗教或政治的形式存在, 总的来看, 这类组织及其统治具有如下特点:

第一, 绝对的服从。 这类组织的成员必须绝对服从领袖的命令。 由于这种组织建立在对特殊品格、 英雄气质、 超凡魅力的承认基础之上, 而且这种承认往往是经过实际的危机考验后才得以形成, 因此组织成员对领袖有一种坚信不疑的信赖感, 领袖的命令对组织成员而言常被看成是一种必然的义务, 不允许有任何的怀疑和挑战。 从心理学的角度来看, 这种服从又是一种产生于激情或出于摆脱困境需要的、 纯属个人的献身精神。 因此, 神秘型组织的统治是一种非理性的统治形式。

第二, 非专业的组织内部管理。 这主要表现在三个方面: 首先是组织内部没有专门的行政管理职位。 管理者的产生既非基于等级身份, 也不因为家族因素,而主要取决于领袖的个人好恶。 在一般情况下, 往往由领袖直接从其亲信中选择和决定, 既不存在现代意义上的 “任命” 或 “罢免”, 也没有所谓 “资历” 和“升迁”, 被召唤者无须具备专业的知识和技能, 只需要被领袖看中。 其次是在权力的行使过程中不存在等级关系。 领袖与下属的关系是直接的, 中间没有任何机构和程序。 领袖不一定担任社会结构的某种职务, 但依然拥有权威和对事务的决定权。 普通管理者的职责常常以 “使命” “天职” 的形式出现而没有现代意义上的 “权限” 之说。 再次, 组织管理中没有法律、 具体规章或先例可遵循, 可以诉诸的只有神的宣判、 默示及先知的预言。 组织的领袖可以根据现实的需要创造规则。

第三, 不稳定性。 神秘型组织是一种典型的人治组织, 其运行和维持皆系于领袖个人的魅力及组织成员之间的私人感情, 因而具有极大的不稳定性, 常会出现 “人存政举, 人亡政息” 的现象。 在政治组织或宗教组织中, 领袖死后经常出现的情况是各派弟子争当那个具有超凡魅力的领袖的 “正宗” 继承人, 组织及其从事的运动因此开始了其分裂过程。 然而, 即使领袖本人指定了继承人, 这个继承人也未必被组织成员所接受。 事实上, 组织中很难还有一个具有和原领袖同样的超凡魅力的人来接替他的权威及他在组织中的地位。 因此, 在领袖死后,组织必将失去其神秘化的形式, 而转化成传统型组织或法理型组织。 假如领袖的继承问题是通过遗传的方式即通过血缘关系来解决的, 那么 “神秘型组织” 就演变成传统型组织; 如果继承人的产生是借助于合理的技术性法则与程序, 那么“神秘型组织” 就演变成法理型组织。 可见, 神秘型组织只是一种过渡性的组织形态。

第四, 强烈的革命性。 韦伯指出, 领袖的个人魅力在变革年代可能是一种巨大的革命力量, 它能唤起人们内心的冲动和激情, 有着很大的破坏性或创造性。由于对领袖个人魅力的狂热崇拜与追随, 组织成员在行动前往往缺乏理性思考,领袖登高一呼, 则万众响应, 这加剧了神秘型组织的革命性。 与传统型组织的因循守旧和法理型组织的谨小慎微相比较, 神秘型组织对现实具有强烈的批评与反叛性格, 这使它易于在社会剧变时期扮演重要角色, 成为强大的革命力量。

第五, 缺乏正常合理的经济来源和支持。 韦伯认为, 从理性的经济角度讲,神秘型组织是一种 “非经济性” 的典型组织, 它拒绝卷入日常的经济社会生活,甚至鄙夷通过持续的经济活动去获得正常的收入。 这种组织的收入一般来源于资助 (如捐赠、 贿赂)、 暴力榨取或武力掠夺。 所以, 这类组织常常缺乏日常的合理的经济支持。

(二) 传统型统治

传统型统治的合法性建立在遗传下来的制度和习俗的基础之上。 从前经常发生的事情被看作神圣的东西并由此确定了团体的权利和期望, 演变成团体的行为规则。 作为一种发展较为成熟的组织形式, 传统型组织的统治具有以下特点:

第一, 组织权力来源于传统的固有尊严。 组织的领袖因为他在其组织中所继承来的地位而获得权力, 权力的内容是由以往的惯例或习惯来确定的。 对组织领袖而言, 他们的权力以尊重传统为基础而不再是他们个人的人格魅力。

传统型组织存在两种重要的类型, 即世袭制和封建制。 世袭制是家长制统治的一种扩展和延伸。 在世袭制的组织中, 世袭的统治者常常把自身和臣民的关系营造得像家人一般, 官员只是统治者的奴仆并从统治者那里领取他们的报酬。 统治者虽然理论上对下属具有绝对的权威, 但实践中仍受惯例或习惯的限制, 权力的实施必须以被统治者习惯上服从的程度以及心理上承受的限度为度。 在封建制的组织中, 官员虽然也保持着对领袖的传统的忠诚关系, 实际上却比世袭制中的官员拥有更多的自主权。 在其组织内各层级之间及其各自的统治者之间都存在着权力的分化, 契约关系和权利义务观念比较突出。 封建制的官员除了从领袖那领取正规的薪金外, 还被允许有自己的收入。

第二, 组织权力具有集中性, 权力的行使具有随意性。 在最一般的情况下,在传统型组织中, 统治者与其他组织成员之间是一种 “主子” 和 “仆人” 的关系, 组织的全部权力都集中在统治者手中, 仆人之所以能在组织中获得权力, 归根到底是出于主子的支持与让渡。 统治者本身虽然也要受到传统的约束, 但由于他执掌着所有权力, 随意编造个借口或干脆任意妄为就可以视传统为无物。 因此, 在传统型组织中, 统治者的权力行使很难受到有效的制约, 具有很大的随意性。

第三, 组织本身缺乏行之有效的行政管理。 这主要体现在以下五个方面: 一是组织中缺乏按照事务处理规则而确立的固定的权限。 官员通过取得统治者的认可而获得并维持其权力, 他们的职权和职责不是根据实际需要而进行赋予和划分的。 二是组织中不存在固定的、 合理的等级制度。 这主要是指统治者可以在其统治范围内越过权力等级进行干预和下达命令, 而不是指其下属官僚之间没有等级之分。 三是官员的任免和晋升缺乏自由的契约或固有的规定。 统治者可以随意授予下属官职, 同时也掌握他们的仕途和生死。 四是对官员缺乏必要的专业业务培训。 五是缺乏固定薪金和用货币支付的薪金。 官员的报酬最初往往来源于统治者家族中供应的俸禄——一般体现为实物或封地, 以货币支付的薪金起初极为罕见, 一直到了资本主义萌芽阶段才逐渐出现。

第四, 组织经济行为缺乏理性化。 韦伯在对传统型组织的经济和财政来源的考察中发现, 贡赋和徭役以及一小部分对外战争的掠夺是其财政收入的主要来源。 同时财政的管理缺乏独立性和科学性, 常常和统治者的家产管理混在一起,难以厘清关系。 由于组织的统治者和管理者往往出于自身阶层利益关系考虑而不以自由获得利润为组织宗旨, 所以组织的经济行为缺乏最基本的制度条件与保障。 此外, 传统型组织还存在着无节制的资源浪费和金钱挥霍。 以上特点使得资本主义生产方式和现代资本主义经济很难在传统型组织中得到发展。

第五, 强烈的守旧性。 较之神秘型组织所具有的激进求变的革命色彩, 传统型组织的保守性特征十分明显。 这突出表现在, 组织中任何新的规则或方法都不可能经由一定的章程或程序顺利地产生出来, 即使面临新问题急需寻找解决之道, 也必须在古已有之的传统、 典籍中找到依据才能获得合法性。 由于组织中存在的传统势力总是从自身利益出发或出于心理惯性的原因, 传统型组织的组织文化具有本能的压制创新的守旧倾向。

(三) 法理型统治

法理型统治的合法性以组织内部的各种规则为基础。 韦伯认为, 法理型统治兼具合法性与合理性的特点。 组织中的被领导者对领导者的服从实质上是对组织规则的服从, 组织领导或官员的命令是基于理性规则而不是个人魅力或传统而获得强制性; 同时, 组织中依法建立了等级体系, 领导者必须在该体系中担任一定的职务。 这些都体现了法理型统治的合法性特征。 法理型统治的合理性是指, 组织被设计成专门用于实现某种既定目标的手段, 组织就像一架精心设计的机器,目的在于执行某些特定的功能, 而机器上的每一个部件都可以发挥其最大的功效。 韦伯用 “官僚组织” 来称呼这种兼具合法性与合理性的组织。 法理型统治的基本特征有:

第一, 具备一个使官员的正式职责与任务都受到持续性规则约束的系统。 这意味着组织的运行最终依靠的是非人格化的法律、 章程和制度, 而非其他如魅力或传统, 等等。

第二, 建构有具有明确的职权领域与范围规定的行政机构。 它被要求包括以下内容: 按系统的劳动分工实际划定承担职责与义务的范围; 任职者履行义务所应当必备的权力; 明确划定可能允许的强制手段及使用强制手段的前提条件。

第三, 等级管理原则。 任何组织都有固定的监督和监察制度, 下级组织部门与官员有权向上级组织与官员投诉或提出异议, 而上级则有权决定是否以及何时处理争议。

第四, 官员管理遵循技术性的规则或一般性的规范。 为了完全合理地应用规则, 必须进行专业培训。 在正常情况下, 只有被证明接受专业培训并且合格者才能参加组织的领导层或成为组织的行政人员。

第五, 行政管理人员必须完全与行政管理物质资料和生产性物质资料所有权相分离。 官员或雇员掌握组织的生产资料和管理资料完全是出于他们行使公共权力的需要, 因此他们必须说明这些资料的使用情况而不是占有这些资料。 除此之外, 官员的个人财产也必须同机关领域内所控制的属于组织的财产完全分开; 官员职务运作的场所与住所完全分开。

第六, 不存在任职人员对职位的私人占有。 官员在行使其权力或职能时, 应严格遵循组织的规则并保证其行为的客观性与独立性, 任何以权谋私或越权的行为都是不被允许的。

第七, 重视档案管理和办公室管理。 组织的规定与条例要以书面形式加以记录和保存。 即使在口头讨论成为习惯甚至成为规则或规章的情况下, 档案管理也是必需的。

二、 官僚制及其特征

(一) 官僚制的概念

“官僚制” (bureaucracy) 一词由法文bureau与希腊文kratos复合而成。 Bu-reau原指带有书写用折叠板的家具, 后引申为放书桌的办公室、 官邸、 办公场所; kratos具有管理、 治理、 统治之意。18世纪以来, bureaucracy一词逐渐从原来的 “办公室” 被引申为用来指专业人员根据固有的规章、 制度展开活动的一种高效的行政管理体制。 韦伯正是在这个意义上使用 “官僚制” 这一概念的。韦伯认为: 官僚制就是建立于法理型统治基础上的一种现在社会所特有的、 具有专业化功能以及固定规章制度、 设科分层的组织制度和管理形式, 是一种理性地设计出来, 以协调众多个体活动, 从而有效地完成大规模管理工作, 实现以组织目标为功能的合理等级制组织。[1]

这种以行政效率为目标的科学、 理性的现代管理体制或组织不仅被韦伯用来指政府部门, 而且用来指所有当代生活领域、 非自愿团体和私人事务以及政府中的一种 “理性” 行政统治类型。

(二) 官僚制产生的原因

官僚制并非自古就有, 它的形成有赖于西方资本主义制度的建立和发展。 在韦伯看来, 现在官僚制的发展必须具备一定的社会、 历史和经济前景, 它包括:

首先, 从文化根源看, 近代以来萌发的基督教新教伦理与资本主义精神为官僚组织的成长提供了思想资源。 他在 《新教伦理与资本主义精神》 一书中指出:“这种组织形式从各个方面来说都是资本主义的; 企业家的活动属于纯粹的商业性质; 将资本在商业活动中反复周转的做法是必不可少的; 最后, 经济过程的客观方面——簿记是理性的, 但是假如考虑一下激励那时企业家的精神, 它仍是传统主义的业务。 ……可以说, 支配这种经营活动的所有做法, 其基础是这些商人群体的精神气质。”[2]资本家所特有的精于计算与盈利的务实态度与作风为旧的组织形式注入一种新的精神, 即理性的资本主义精神, 它使企业管理获得了新的形式和内容。 企业管理的变革既为政府组织管理的变革带来了示范, 也推动了政治管理中官僚组织的全面确立。

其次, 从经济方面看, 市场经济的发展有力地推动了官僚组织的产生。 经济生活日益多元化和复杂化, 对组织管理提出了更高的要求。 行政管理必须尽可能快捷、 精确而持续地完成职务工作, 缺乏合理结构、 效率取向的传统组织是无法满足这种要求的。

再次, 从政治层面来看, 公众生活日益公开化, 民主意识日益觉醒, 要求日益提高, 这些都给政府部门的行政管理带来巨大的压力。 在这种压力下, 行政管理只有依靠严密的官僚制才能达到公众的要求。

最后, 从法律的角度看, 资本主义的理性法律孕育了官僚组织的合理性。 正如韦伯所指出的: “资本主义需要像机器一样在可靠的法律基础之上运行。”[3]罗马法中的形式法律原则被视为近代资本主义法律的精髓, 因为它排除了司法实践中的功利主义原则和古代中国法律中的伦理原则, 使社会生活的运行变得可以计算和控制, 从而也使组织管理有可能摆脱一切非合理性的不可预测的感性因素,有利于组织管理者从单纯的技术角度出发, 实施科学的管理。

(三) 官僚制的特征

概而言之, 理想状态的官僚行政机构包括以下基本特征:

1. 层级节制的权力体系。 在官僚制组织中, 各种公职或职位按权力等级组织起来, 具有等级与权力一致的特征。 沿着自上而下的等级体系, 由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织, 于是便形成了官僚制组织中层级节制的权力体系。 这种权力体系可以使组织中的每一个成员都能确切地知道从何处取得命令以及把命令传达给何人。 当然等级制并不意味着上级可以越俎代庖地包干下级的事务, 因为上下级都各有自己的职责范围而且行政人员的职责是专业化的, 上级不必处处干涉下级的事务, 下级也不能仅仅依赖上级的指导。

2. 合理的专业分工。 明确划分每一个组织成员的职责权限, 并以法规的形式严格固定这种分工是官僚制的重要特征之一。 在官僚制中, 组织的全部工作被分成若干个大的方面, 然后再将每个大方面的工作分成若干个小方面, 直至将每个小方面的工作分工到每个职位所应该承担的任务。 工作的专业化便是这种高度明确分工的结果。 韦伯认为, 这样不仅有利于组织成员通过训练掌握专业技能,更有利于提高组织的工作效率。

3. 组织管理的非人格化。 韦伯认为, 人的个人情感和好恶等非理性的因素常常会严重干扰和妨碍组织管理工作的有效开展。 因此在官僚制组织中, 管理工作是以法律、 法规、 条例和正式文件等来规范人的行为的, 而这些法律、 法规、条例等是根据合理合法的原则制定的, 它们具有稳定性。 因此, 在组织成员之间的公务关系中只存在对事而非对人的关系, 人们在处理公务时只应考虑合法性、合理性及有效性, 在公务活动中不得掺杂个人情感和偏好等非理性因素。

4. 专业培训机制。 官僚制发展的一个重要标志就是专业管理人员的增加以及在各业务部门中专家人数的增加。 随着社会的进步和科技的发展, 这些专业管理人员和专家的能力也需要与时俱进。 因此, 官僚制组织必须为他们提供各种必需的专业培训, 以使其具备和增强处理事务和解决问题的能力, 进而提高其服务质量, 从根本上提高组织的工作效率。

5. 完善的档案管理系统。 韦伯认为, 官僚制组织要建立一个妥善保管一切记录和文件的 “档案馆”。 在组织化的官僚体制中, 行政职务的执行都以正式的文件或案卷为基础, 一切行政命令、 决议和规章都必须运用书面的形式加以表达。 当正式的和成文的文件用毕, 档案管理系统就对它们进行必要的保存与管理, 它们自然就成为日后决策的基础。 完善的档案管理系统, 使官僚组织能够独立于个人之外, 个人也许来去不定, 而档案系统则是组织不可缺少的存储器。

6. 合理的人事行政制度。 韦伯指出, 官僚制组织的人事行政具有以下特点:(1) 人员的任用依据是工作性质的要求以及人员本身所具备的资格条件, 如学历、 专业、 经验和能力等; (2) 人员的职位应根据职位等级系统给予合理安排,使其能在合适的位置上充分发挥其才能; (3) 职务是通过自由契约关系来承担的, 除非合法合理的原因, 组织和个人双方都不能单方面地结束这种契约关系;(4) 每个职务都有一个明确规定的职责范围和应具备的资格条件; (5) 组织应当具有明确固定的货币工资制度, 工资标准基本上是根据人员的级别职责大小以及年资和社会地位来确定; (6) 人员的奖惩应根据其工作的优劣来确定; (7)人员晋升的根据应是人员工作成绩的大小和资历的深浅; (8) 任何人员不得将自己的职位私自转让或指定他人非法继承; (9) 行政人员不拥有任何获取其职位的手段并且不能滥用其职位; (10) 行政人员在行使职务时受到严格而系统的纪律约束和控制。

(四) 官僚制的缺点

根据韦伯对理想型官僚制的分析, 这种纯粹的官僚集权式体制能够最大限度地发挥效率。 官僚制组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段, 在精确性、稳定性、 纪律性和可靠性等方面都比其他组织形式要优越, 它能够正式应用于各种行政任务管理中。 虽然如此, 韦伯也清醒地认识到它的非理性和低效率的一面。 简而言之, 现代官僚制可能出现以下负面效应:

1. 组织效率低下。 虽然追求高效率是官僚制的目的之一, 但为了实现这一目的设置的等级制可能影响效率的提升。 等级制首先造成官僚组织体系庞大, 信息沟通缓慢, 减缓行动的速度; 其次, 等级制要求的上下级之间的隶属与节制也可能导致组织内部的不良人际关系从而影响工作效率提高。

2. 形式主义盛行。 官僚制具有向形式主义转化的基因。 例如: 分级审理原则的贯彻, 可能使文牍主义蔓延; 法规明确规定官员的权限和职责, 又可能产生对管辖以外的事务漠不关心、 本位主义和宗派主义的风气; 严格按照规章制度办事, 其极端做法就是墨守成规、 不思进取, 缺乏工作的创造性; 如此等等。 整个官僚组织将因此逐渐变得僵化, 失去应变能力。

3. “异化” 组织成员。 如上所述, 官僚制是一种有着自身力量和价值的社会机制, 随着资本主义的发展, 它有可能扩张成一种异化人的力量。 在官僚组织中, 人的行动必须听命于来自官僚机器的指令, 人的情感、 本能、 愿望和创造力都要受到压抑, 长此以往, 人难免会逐渐失去自我, 变成官僚制这架大机器上的一个小齿轮, 并仅仅按照机器指定的路线行动。 人因此被异化了, 沦为官僚制的工具和附庸。