官僚制及其面临的挑战

（一）官僚制及其面临的挑战

等级式的官僚行政体制是20世纪世界各地公共服务供给和公共政策执行的基本组织模式。概括地讲，现代理性官僚制是一种依照职能和职位对权威资源进行合理配置，以层级制为组织形式，以世俗化、专业化的职业官僚为管理主体，以理性设置的制度规范为运作规则的管理模式。在马克斯•韦伯看来，在工业化、现代化进程中兴起的理性官僚制与传统的官僚制有着本质的区别，它是与现代社会特殊的组织结构和运行机制紧密地联系在一起的。随着资本主义经济的发展，社会生活日趋复杂，社会流动日益增强，需要由政府承担的公共事务的急剧增多，传统的那种因人而异的管理模式越来越难以适应社会生活的需要，只有依照形式主义制度规范运作的理性官僚制才能适应公共事务的批量化处理，也只有受过专业训练的职业官僚才能有效地承担现代社会复杂的公共事务的管理职能。与此同时，也正是随着市场经济的发展，现代社会才能把官僚作为一种世俗的职业，并以货币薪酬来雇佣职业官僚从事公共行政事务管理。

理性官僚制本质是一种追求形式合理性的管理体制。在这种管理体制中，行为主体的行动受形式化、非人格化，贯穿着理性精神的组织程序和行为规范的支配，体现出一种特殊的“官僚制精神”。所谓“官僚制精神”，实质上就是一种理性精神。这里的理性精神具有多方面的含义，如规范官僚行为的法律法规、组织程序及契约等等是事先基于效率和形式公正原则合理地制订的；整个官僚体制具有严整的结构和内在逻辑，是体系化的；官僚的行为选择是基于逻辑分析并由理智控制的等等。在韦伯看来，形式合理性的工具—功效的行为逻辑体现了现代社会的科学精神、法制精神与理性精神，它摒弃了传统经验型管理所掺杂的大量人治因素，最大限度地避免了管理者的任性专断和感情用事，正是这样一种非人格化的管理体制适应了现代经济、技术和社会的发展，显示出了以往历史其它管理模式无法媲美的管理效率，以致纯粹从技术上看，可以说它是“实施统治形式上最合理的形式。”^[1]

客观地讲，官僚制作为一种理性和高效率的组织工具，以非人格化、制度化的特征否定了家长制下的人治现象，适应了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要，促进了行政管理由“人治”到法治、由经验管理到科学管理的历史性转变，在技术上显示出了超乎以往一切管理模式的巨大优越性。正如韦伯所预言的那样，官僚制自诞生以来，已经逐步发展成为现代社会组织普遍的结构模式和管理模式。即使是对理性官僚制现实合理性持否定态度的人，也无法否定它所具有的无可质疑的历史合理性。正如阿尔蒙德、小鲍威尔在《当代比较政治学》中所指出的：在现代政治制度里，官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。^[2]

20世纪下半叶以来，随着西方社会逐步进入后工业化时代，社会生活秩序的深刻变迁，使得传统的官僚制行政模式的现实合理性受到了越来越广泛的质疑。美国组织理论家沃伦•本尼斯曾预言：“从六十年代算起的二十至五十年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”^[3]1992年，大卫•奥斯本和泰德•盖布勒在《重塑政府》中提出10大新的管理原则，对理性官僚制的现实合理性提出了全面的质疑，认为“工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效运转了。”^[4]一时间，“重塑政府”、“突破官僚制”、“摒弃官僚制”以及“后官僚制”行政、“企业化政府”之声在公共管理学领域不绝于耳，在实践中则出现了诸如市场模式、参与模式、弹性政府模式和解制型政府模式等“后官僚制”行政的尝试。^[5]这其中，以新公共管理为代表的改革思潮，成为官僚制行政的最大挑战者。新公共管理实践及相关理论思潮对理性官僚制的否定和挑战是全方位的。归纳起来，这种理论挑战主要集中在以下几个方面：

一是官僚制僵化臃肿的组织结构难以适应社会环境的快速变迁。一些理论认为，官僚制以层级节制的结构刚性来维护组织的权威性，以技术性与职业性来体现其效率，使官僚组织演变成了日益脱离社会环境的封闭系统，丧失了对环境变革的适应性。在这种等级制的组织中，只有最上层的管理者才掌握作出决定的足够的信息，它很难适应信息化和多元化的现代社会。官僚制繁琐陈旧的规章制度和工作程序，也使中下层管理者失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性、适应性和创造性，鼓励了盲从和随大流，压制了创新精神。^[6]

二是理性官僚制极端化的形式主义、普遍主义、理性主义的运作逻辑导致了人性的异化。官僚制犹如一只巨大的铁笼和精密的机器，将人固定于其中，成为官僚制这架庞大机器上的一个齿轮或一个螺丝钉。循规蹈矩的官僚只知道服从于铁面无私的工作纪律，只会循规蹈矩地例行公事，并因此而丧失了感情和人性的丰富性。这种行为逻辑同现代社会尊重个人权利，鼓励自主选择，追求自我实现的价值取向形成了尖锐的冲突。

三是理性官僚制专业化、职业化要求所体现的“精英”行政取向同民主政治形成了无法调和的矛盾。民主政治赋予了公民政治主体的地位，但在庞大的官僚行政机器面前，他们依然不过是被动的被统治者和被管制者，“民主悖论”的现象使公民的政治地位与行政处境形成了强烈的反差。专业化、职业化的行政管理为官僚体制排斥公民的行政参与提供了方便的借口，普通公民不仅无法参与他们利益息息相关的公共事务，而且也无从了解公共事务复杂的程序及相关的极其丰富的信息，只能成为公共事务的旁观者。

四是官僚制封闭的组织结构实际上使官僚成为某种既得利益群体，其行为取向常常严重偏离公共效用最大化的方向。在这方面，一些学者提出了官僚自主性（bureaucratic discretion）的概念。所谓官僚自主性，是指官僚机构或个人超越其法定的地位和职能，超越政治家的控制，在公共决策过程中发挥主导作用的现象。借助于信息优势，官僚日益脱离或超越了议会和行政领导的控制，已经成为“独立的、准行政、准立法和准司法机构”，并因此而使民主社会演变成了“官僚国家”。^[7]威廉•尼斯坎宁在1971年出版的《官僚制与代议制政府》中，基于公共选择理论的理性经济人假设，提出职业官僚所追求的目标与官僚所在机构的预算规模正相关，以及政府预算规模与政府权力的大小正相关的假说^[8]，就为官僚自主性问题提供了具体论证。此外，委托—代理关系理论、“俘获假说”、“生产无效率假说”、“公共产品供应过剩假说”等等都为批评官僚自利性和官僚制的低效率提供了理论依据。

不能否认，新公共管理实践，以及“后官僚制”行政理论所诟病的理性官僚制的种种弊端，的确在许多组织中相当严重地存在着。但在我们看来，新公共管理与“后官僚制”行政实践并没有从根本上动摇理性官僚制组织结构的基本范式和这一管理模式运作的基本逻辑，它们并不构成对理性官僚制的替代性超越，它们没有也无法确立一种具有足够的经验支持的替代理性官僚制的行政范式，断言理性官僚制时代已经终结为时尚早。尽管新公共管理实践在西方不少国家取得了一些成效，但迄今为止也没有任何一种行政管理思潮形成了足以替代官僚制的成熟的理论范式和经验支持，其多种改革主张更多只是基于官僚制某一弊端而产生的变革冲动，且相互之间往往顾此失彼，矛盾重重。