食品卫生监督量化分级管理

时间：2022-03-20 理论教育版权反馈

【摘要】：把食品生产经营企业实行量化分级管理，把问题较多的食品生产经营单位，群众反映较大的食品生产经营品种作为监督的重点。卫生监督员实施卫生监督的规范及程序需按卫生部公布的《全国卫生监督机构工作规范》进行。综合卫生许可审查和日常卫生监督管理的量化评分结果，确定食品生产经营单位的卫生信誉度等级。对卫生部门已按照GMP和HACCP验证管理的食品生产经营单位不进行食品卫生监督量化分级管理，按有关规定执行。

一、概述

当前，食品卫生安全问题是社会公众关注的热点和难点问题。我国目前的食品卫生状况不容乐观，食品生产经营企业掺杂使假现象屡禁不止，不少食品生产企业投入不足，企业规模小，生产工艺的机械化程度低，企业规范化管理程度差，食品从业人员文化程度普遍较低，生产经营业主的诚信自律意识差，产品抽检合格率低；食品原料来源复杂，缺乏有效的控制手段等，都是当前亟待解决的食品卫生问题。同时，加入WTO给我国经济发展带来了机遇也带来了挑战，由于食品卫生质量不合格而引发的贸易赔偿案屡见报端，在此情况下，为尽快使我国食品卫生监督模式与国际接轨，进一步提高食品卫生监督工作的效率，以适应新的形势和任务，卫生部在总结了国外食品卫生监管经验的基础上，结合我国食品生产经营现状，依据《食品卫生法》等有关法律法规，组织制定并下发了《食品卫生监督量化分级指南2007年版》，要求在我国全面推行食品卫生监督量化分级管理制度，这是将传统的卫生监督管理模式向风险和评分标准诚信度转变的一种有益尝试。把食品生产经营企业实行量化分级管理，把问题较多的食品生产经营单位，群众反映较大的食品生产经营品种作为监督的重点。

自卫生部《食品卫生监督量化分级指南2007年版》出台后，全国各地都先后积极加以组织推行，所涉行业也涵盖了餐饮单位、学校食堂、食品生产单位（桶装水厂、定型包装肉制品厂、糕点厂、酒类食品厂等）、大中型食品超市等，不少地区也有一些成熟的经验和做法。目前就全国餐饮单位而言，卫生监督量化分级实施率较高的3个省市分别是北京、山东和四川。按照卫生部的有关要求，在2007年12月底前，全国95%以上的餐饮单位将实行这一制度。

二、实施量化分级管理的目标和原则

食品卫生涉及到我们每一个人的健康。食品卫生水平的提高，需要政府部门、食品生产经营者及消费者三方面合作。食品生产经营者的自律至关重要。因此，在食品卫生监督模式上，应尽可能调动和保护食品生产经营者的食品卫生意识和守法的积极性，自觉争取达到食品卫生良好水平。

（一）总体目标

提高企业的自身管理水平，强化食品生产经营者作为食品安全第一责任人的意识；合理配置卫生监督资源，提高食品卫生监督水平和效能；促进政务公开，保障消费者的知情权和选择权；提高食品卫生整体水平，减少食源性疾病的发生。

（二）实施原则

1.监管并重将卫生许可审查情况与日常卫生监督结果有机结合，不断促进食品生产经营者提高自身卫生信誉度等级，防止食物中毒事故发生。

2.量化评价根据法律、法规和规范的要求，应用风险性评估理论，按风险度高低分为关键项目（※）、10分项、5分项、2分项四个档次的指标进行量化评价，做到卫生监督工作标准化。

3.动态监管食品生产经营单位的卫生信誉度等级随着食品生产经营单位卫生水平的变化而升降，同时也动态调整日常监督的频次。

4.公开透明将食品生产经营单位的信誉度等级向社会公示，使消费者在知情的前提下作出消费选择，有利于接受社会监督。

5.鼓励进步省级卫生行政部门可结合本地实际，增设、调整或细化卫生监督频次和量化评分表项目，但对关键项目的调整不得低于本指南的要求。增设、调整或修订的内容、背景及实施效果评估应报卫生部卫生监督局备案。

县级以上地方卫生行政部门可依据本省、自治区、直辖市《食品卫生许可证发放管理办法》，逐步提高各类食品卫生许可条件或要求。

三、实施量化分级管理的方法和工作步骤

依据有关法律法规和卫生部《食品卫生许可证管理办法》、《餐饮业和集体用餐配送单位卫生规范》及各类食品企业卫生规范（良好生产规范）的要求，分别制定卫生许可审查量化评分表和日常卫生监督量化评分表（表4-2），依据量化评分表分别对卫生许可审查和日常卫生监督进行量化评价。评价得分为总分的85%以上者，评为良好；得分为总分的60%～85%者，评为一般；得分低于总分的60%或有关键项目不符合要求者，评为差。

（一）卫生许可审查的量化评价

使用《卫生许可审查量化评分表》对食品生产经营场所的卫生条件、卫生防护设施和从业人员健康卫生状况等方面进行现场卫生审查，分别作出良好、一般和差的评价结论。卫生许可审查结论为差的，依法不予许可。

（二）日常卫生监督的量化评价

发放卫生许可证后，每年度使用《日常卫生监督量化评分表》对食品生产经营单位的建筑与布局、卫生管理制度落实情况、卫生状况、从业人员个人卫生、生产经营过程卫生等方面进行量化评价，作出良好、一般或差的检查结论。

卫生监督员实施卫生监督的规范及程序需按卫生部公布的《全国卫生监督机构工作规范》进行。卫生监督员现场填写《日常卫生监督量化评分表》后，可不再另行制作现场检查笔录，但对于违法生产经营行为的查处应严格按照相关执法程序进行。

（三）卫生信誉度等级和卫生监督频次的确定

综合卫生许可审查和日常卫生监督管理的量化评分结果，确定食品生产经营单位的卫生信誉度等级。卫生信誉度等级按以下情况分为A、B、C三级：

1.卫生许可审查和日常卫生监督管理量化评价结论均为良好的，评为A级。

2.卫生许可审查和日常卫生监督管理量化评价结论一个为良好，另一个为一般的，评为B级。

3.卫生许可审查和日常卫生监督管理量化评价结论均为一般的，评为C级。

4.卫生许可审查评价结论为良好或一般，但日常卫生监督管理量化评价结论为差，则责令限期整改，并依法处理。造成食物中毒事故的，直接降为C级，12个月内不予重新评定等级。

对食品生产经营单位的监督频次依据其卫生信誉度等级依照下表进行确定。

表4-2　食品卫生监督量化分级表

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（三）食品生产经营单位分类

一类：餐饮业、学校食堂、学生集体供餐单位、乳制品厂、肉制品厂、饮料厂（包括冷饮）、保健食品（新资源食品）等。

二类：企业事业单位集体食堂、咖啡厅、茶馆、酒吧、面包、饼干厂、糕点厂、罐头厂、酒厂、膨化食品厂、调味品厂、粮、油加工厂、蜜饯厂、饮用天然矿泉水厂（纯净水厂）、茶叶加工厂、豆制品厂、速冻食品厂等。

对卫生部门已按照GMP和HACCP验证管理的食品生产经营单位不进行食品卫生监督量化分级管理，按有关规定执行。

（四）有关名词解释

关键监督项目（为表中带※的项目）表示对食品卫生有重大影响，对人体健康危害程度高的项目。

四、食品卫生监督量化分级管理结果的公布和标示管理

为方便公众了解食品生产经营单位的食品生产经营条件和自身食品卫生管理水平，接受社会对食品卫生管理工作的监督，促进食品行业健康发展，根据卫生部食品卫生监督量化分级管理要求，卫生部于2004年1月8日以卫法监发〔2004〕10号文件形式发布了《关于印发食品卫生监督量化分级标示管理规范的通知》，就食品卫生监督量化分级管理结果的公布和标示管理作了规定。

（一）公示方式

1.卫生行政部门应当在食品生产经营单位卫生许可证的右上方加贴“食品卫生等级标志”。

2.食品生产经营单位应当在其生产经营场所的配目位置张贴或悬挂“食品卫生等级标牌”。

食品卫生等级标牌上应当标示下列内容：

（1）中国卫生监督标志。

（2）食品卫生等级。

（3）核定的卫生行政部门名称。

3. 食品生产经营单位可以将食品卫生等级标志标示于其产品包装上。

4.按照GMP或HACCP管理的食品生产经营单位，经过省级卫生行政部门复核，符合食品卫生监督量化A级水平要求的，可以在其产品包装上标示A级标志。

（二）标示管理

1.有下列情形之一的，A级食品生产经营单位应当自动停止使用食品卫生等级标志和标牌，卫生行政部门应当予以公告：

（1）连续6个月以上不生产经营食品的。

（2）被吊销或注销卫生许可证的。

（3）造成食物中毒或其他食源性疾病的。

（4）省级卫生行政部门规定的其他情形。

2.卫生行政部门在年检或换发卫生许可证时，应当根据食品生产经营单位食品卫生等级变化情况及时更换其食品卫生等级标志、标牌。

3.卫生行政部门应当定期向社会公告食品生产经营单位食品卫生等级核定结果。

五、量化分级管理实施中存在的问题和注意事项

卫生部量化分级管理指南就部分内容规定得很原则，各地在制定相关行业的卫生许可审查和经常性卫生监督量化评分表时，可以根据指南并结合当地的实际情况进行科学制定，并逐步加以推广实施。

下面结合笔者所在地工作实际并参考其他地区的先进做法，介绍在实施过程中的相关做法和注意事项，仅供参考。

（一）制定实施办法

各地应根据《指南》精神，根据当地的实际情况制定本地区的《食品卫生监督量化分级管理实施办法》，具体可明确实施量化分级管理的目的、意义、方法、步骤、依据、评审范围、标识管理及公布方式等，作为该地区实施量化分级管理指导性文件。在具体审查方法上可采用企业先申报后，卫生行政部门再行组织评审的方法，充分发挥能动作用。

（二）选择合适的行业作为切入点

按照卫生部要求，在2006年年底之前所有食品生产经营单位都必须实施食品卫生监督量化分级管理。我们认为可以将量化审查的概念引入许可证发证前审查，但推行量化分级管理的面在短时间内不宜过宽。因此，各地可以结合本地实际在学校食堂、餐饮业和具有鲜明地方特色的、有一定数量的食品生产行业中选择开展。也可以参照某些地区的一些成功做法，如将年度辖区内学校食堂A级单位数的指标纳入到与当地政府签订的目标责任书，辖区内教育行政部门还对获得A级的单位也给予不同等次奖励的做法，以充分借助政府和部门的力量来推动学校食品卫生监督量化分级管理工作。实践证明，在学校食堂中推行量化分级管理是成效最为显著的行业。

（三）合理制定审查量化评分标准

卫生部《食品卫生监督量化分级指南2007年版》中分别附有食品生产企业、食品经营单位和餐饮业等行业的量化审查评分标准，但是在实际操作过程中发现其中的关键监督项目过多，且在经常性卫生监督量化评分表中将部分常见问题也列为关键监督项目就显得不尽合理。因此，笔者建议各地可以《指南》中行业作为蓝本，结合地区管理特点，制定出适合当地现状的审查量化评分标准，且每年根据需要可以及时修订。在经常性卫生监督量化评分表中可以将年度接受处罚情况、食品卫生监督抽检结果（如饮食业的餐具消毒效果监测结果）等分别附于不同分值一并评分。

在制定标准的过程中应深入企业进行充分调研，必要时可以召开由部分代表参加的座谈会，以广泛吸纳合理化建议。总体把握标准必须在当地该行业卫生管理水平的中上等。

（四）广泛宣传发动

宣传发动工作是否到位决定了整个量化分级管理工作成效的大小。在实际工作中可以采用以下方式：

1.各类传媒各地可充分利用电视、广播、报纸、卫生监督类期刊、卫生监督信息网络等宣传媒体充分开展宣传工作，重点要让管理相对人明确推行的意识、实施步骤和管理方法等。之后，每年可评选出来的相关食品卫生信誉度等级结果通过上述传媒进行公示，其中要充分借助当地电视台和当地报纸的舆论宣传影响力。

2.召开动员会形式在宣传发动阶段，各地卫生行政部门可将辖区内欲推行对象的负责人召集起来召开专题动员会，会上将实施办法和行业的量化分级标准下发至每个单位，并在会上进行全面解释，以充分体现实施量化分级管理公开、透明的原则。

相关实施办法和审查标准应在卫生监督信息网站上予以公示，并便于管理相对人下载学习。

（五）协助企业开展自查自纠

从召开动员会到企业可以申报评审之间必须留足充裕的时间，在企业对照标准自查自纠阶段，卫生监督部门可采用主动上门督促和应企业邀请上门指导相结合的办法，关注辖区内行业单位的推行进度，帮助理解、掌握和执行标准，要让企业学会自评，并可实施模拟评估，相关评估分数应及时反馈给企业，便于企业再做整改。

（六）受理评审申报

各地可在动员会上明确接受企业申报的时间段。对具体申报材料应提出原则性要求，具体可包括企业的基本情况、卫生设施、设备情况（附照片）、布局情况、工艺流程、自身卫生管理制度等常规资料，生产企业还应提供产品品种、产品标签、产品检验设备、检验项目等资料。资料经审查合格的，可当场出具受理通知书。

（七）组织现场评审

1.人员组成由业务精湛、责任心强的监督员组成。对于单位数较少的行业，以一个组开展评审为宜。对于单位数较多的，必须要分成两个以上评审组的，必须要明确评分方法，保证组与组之间的平衡。

2.评审方法根据现场情况逐项打分，对于扣分项宜在旁边加以注明便于今后检索。现场评分结束后应向管理相对人通报评分结果，并由管理相对人单位陪同人在评分表上签名。

许可审查要与发证前审查相结合。按照《指南》的精神，许可审查评分表就是发证前审查用，经常性卫生监督量化评分表示用于发证后对企业日常监管时所用表格，笔者认为最终确定食品卫生信誉度等级用的经常性卫生监督量化评分结果应是全年数次经常性卫生监督量化评分结果的平均值。但是在日常运作中，有部分地区的做法是将食品卫生监督量化分级管理审查作为一项评优活动，许可审查和经常性卫生监督评分集中在一次检查中结束。

（八）审查资料汇总

根据现场打分情况，依据《指南》精神，在较短的时间内完成资料汇总，初步确定相关单位的食品卫生信誉度等级，其中对与上年度相比信誉度等级有升降的可用记号标出。

（九）告知企业初评结果

为确保量化分级管理公开、透明，食品卫生信誉度等级初稿形成后卫生行政部门可先向企业发出初评结果告知书，在告知书上可载明企业若对初评结果有异议者可以在一定期限内书面提出异议，查看审查评分表。

对于存在异议的企业，评审组应慎重对待，并在规定期限内组织相关评审人员对审查评分表进行复核，必要时可组织现场检查。相关复核结果在最终公布信誉度等级之前应及时告知企业。

（十）公布信誉度等级

1.公布方式通过报纸、电视、广播等社会公众传媒进行公告；对于量化分级管理纳入正常化后也可采用年度集中公布的形式。对于季节性较强的如月饼、桶装饮用水生产单位应在经营旺季来临之前公布。

2.授牌方式按照卫生部《食品卫生监督量化分级标示管理规范》制作相应大小的标识牌，可在标牌上贴上年度，然后根据每年评审一次的做法，将标牌每年加贴年度并在单位之间进行调整；还有的做法是铜牌上不标年度，每年在信誉度等级有变化的单位之间进行调整。

（十一）实施量化分级后相关单位的档案应保持动态管理

《指南》上对于不同信誉度等级的单位都明确规定了监管频次，所以对已推行单位必须严格按照不低于规定频次来开展监管，尤其是对C级单位更应作为重点，常规监管资料必须及时入档。

六、大中型餐饮单位食品卫生监督量化评分表（仅供参考）

大中型餐饮单位卫生许可审查量化评分表