分级管理形式

20世纪80年代，我国经济还很落后，要举办并发展全世界规模最大的教育，单靠国家投资难以支撑。于是从中央到地方的各级教育行政部门，开始从穷国办大教育这一国情出发，积极探索扩大教育经费投入的新途径。1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业，改革我国教育体制的基础一环。”以此为标志，一个以分级办学、分级管理为特征的农村教育管理体制在全国逐步确立。1986年4月颁布的《中华人民共和国义务教育法》又规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。1993年2月颁布的《中国教育改革和发展纲要》，进一步明确了基础教育实行“政府统筹，地方负责，分级办学，分级管理”的管理体制。2001年《国务院关于基础教育改革和发展的决定》确定了农村义务教育新的管理体制——“实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制”。“分级管理”体制实质就是实行“谁投资、谁办学、谁管理”的体制，即集投资者与办学者为一体的办学体制。

农村基础教育“分级管理”体制改革从1985年的“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理”到1994年“以县为主，以乡镇为辅”，再到2002年教育部将“以县为主”确立为本年度的工作重点，先后共历经了17年。农村基础教育由统办统管变为分办分管，扩大了县（市）、乡（镇）、村办学自主权，增强了地方领导、管理教育的活力，不同程度地调动了各方面办学的积极性，提高了县、乡、村的办学责任感，密切了教育和社会的关系，有利于促进各地经济和社会的发展。

然而，随着市场经济体制和农村税费改革体制的建立，农村基础教育“分级管理”的体制弊端日渐凸显，农村义务教育问题逐渐暴露出来，且越来越多，甚至到了严重影响农村义务教育发展的程度。

由于分级办学管理重心过低，义务教育的投资责任被直接转嫁到农民身上，严重加重了农民的经济负担，使原本就很贫穷的农民因为教育投资变得更加贫穷。2001年，虽然作为农村费税改革的一项补充措施出台了，即“以县为主”的管理体制，但并未从根本上改变由农民负担农村义务教育经费的局面。而在改革开放后，极不合理的财税制度安排，进一步加剧了农村资源向城市的聚集程度。在此背景下，农村教育日益陷于边缘化，不合理的制度安排，更加恶化了农村教育的生存状态和发展。

农村教育状况的恶化突出表现为财政体制与办学体制不协调。农村地区义务教育的办学责任和负担完全落在县、乡、村三级政府，中央和省级政府的经费筹措能力相对最强，但承担义务教育的责任却最小。这种财力与责任不一致、义务教育经费分担不合理的状况，直接导致农村义务教育的问题越来越突出。当农村税费改革开始实行时，教育投入锐减，各级政府财力资源与义务教育责任不对称，基本办学条件不能得到很好的保障，甚至无法承担教师的工资，教学质量严重下降。而落实农科教结合的战略计划也无法实现，义务教育无法很好的贯彻落实。直至2006年新修订的《义务教育法》通过，发展农村义务教育所需经费全面纳入公共财政保障范围，建立起了农村义务教育经费的保障机制，但效果还有待验证。