积极探索建立不捕案件后续监督的常态性机制

山东省德城市德城区检察院检察长　张利智

对依法不批准逮捕的案件，在作出不捕决定后所产生的一系列问题，关系到整个刑事诉讼过程，关系到各方诉讼参与人的利益。如何给予妥善、方便、快捷的处理，意义重大。近年来，我们在推行“不捕论证”的基础上，又积极探索建立对不捕案件后续监督的常态性机制，取得明显成效。

——2004年以来，共不批捕犯罪嫌疑人170人，其中涉嫌犯罪无逮捕必要的48人，起诉判决36人，起诉判决率为75%，且无一人重新犯罪。其中有3名青少年考上了大学，有21人成为当地的致富能手，收到了良好的法律效果和社会效果。

——2004年以来以证据不足不予批捕嫌疑人112人，公安机关经补充侦查后重新报捕46人，重新报捕率为41%，比2001年至2003年重报率增长26.1%。

——不捕案件申诉引发的上访案件呈逐年下降趋势，2004年以来无一例由不捕案件申诉引发的上访案件(2001年至2003年间为8件)。

一、分析形势，准确定位，积极开展对不捕案件后续监督的探索

德城区是德州市委、市政府所在地，全市的政治、经济、文化中心，位于鲁西北平原冀鲁交界处，京沪、德石铁路和即将修建的德龙烟铁路、京沪高速铁路在此交汇，104、105国道及京福高速公路纵贯南北，是华北、华东地区重要的交通枢纽。随着经济的发展，流动人员以日均十万人的速度增长，刑事案件发案率呈逐年上升趋势(2005年比2004年增长41.4%，2006年比2005年增长6.3%)，治安形势严峻。按照地域管辖的规定，德城区要受理三区一办(即德州经济开发区、德州运河经济开发区及新城办事处)和中央、省、市直单位及企业发生的刑事案件，受案数占到全市11个基层院的近1/4，对应着三个公安分局、6个侦查大队、一个事故大队，关系复杂，协调难度大，办案任务繁重而艰巨。由于工作量大，办案力量不足，一些办案人员执法观念落后，业务素质不高，往往就案办案，不捕案件作出决定后，一退了之，后续工作没有及时跟上，导致个别案件被害人不理解，来院上访申诉，给协调配合工作增加了难度。如陈某交通肇事案。我们审查后认为，陈某事发后能积极赔偿被害人的经济损失，且有悔罪表现，遂作出不捕决定。但被害人多次上访申诉，要求逮捕嫌疑人，经长期工作，方取得受害人的理解。这些问题，引起了我们的高度重视，院党组一班人从影响审查逮捕工作健康发展的体制和机制方面进行了深层次的思考，在开展社会主义法治理念的教育活动中，从保护人权、构建和谐社会的角度出发，结合运用宽严相济的刑事政策，着手解决制约审查逮捕工作正常发展的瓶颈，开始了对不捕后续监督工作的积极探索。

二、健全制度，规范进行，确保不捕后续监督工作有效推进

一是进一步完善了不捕案件论证制度。从2004年开始实行的不捕论证制度，要求凡作出不批准逮捕的案件，须在不捕决定书之外附加一份《不捕论证书》具体阐明不捕理由，对其中轻罪不捕或涉嫌犯罪但因特殊事由(例如未成年人、初犯、偶犯等)无逮捕必要的，主要从法律依据和刑事政策上进行分析，以法服人、以理服人，使公安机关和受害人理解不捕原因，避免了复议复核和申诉上访案件的发生。如我们受理的未成年人李鹏故意伤害一案。李鹏伙同他人将一名中学生捅成轻伤，受害人家长情绪激烈，扬言如果检察机关处理不公，就赴省进京上访。但嫌疑人李鹏不满18周岁，且所犯罪行符合不捕条件，我们综合考虑后遂作出了不捕决定，并通过不捕论证制度做好了受害方的工作，双方达成了赔偿协议，妥善处理了双方的民事赔偿问题，双方当事人满意，消除了不稳定因素。

二是加强了补充侦查提纲落实情况的跟踪。对事实不清，证据不足不予批捕案件，虽然实行了补证重心前移，但仍然不符合逮捕条件的，有待做出不捕决定后再进行侦查，因此我们在向公安机关移送案卷的同时，附上《补充侦查提纲》，写明要求补充证据的意见。要求在作出不捕决定后两周内，由承办人负责，落实侦查机关的补查情况，对于有取证条件的案件，监督公安机关从快取证，重新提请批准逮捕。2006年以事实不清、证据不足不予批捕嫌疑人58人，除证据已灭失无法取证的案件外，公安机关经补充侦查后重新报捕12人，并全部移送起诉，经法院审理均已作出有罪判决。如兰淑彦抢劫案。经审查，发现本案在证据上存在缺陷，而且嫌疑人兰淑彦在提审时翻供，经集体研究，做出了证据不符合逮捕条件，不予批准逮捕的决定，并在移送案卷的同时，附上了《不捕论证书》和《不予批准逮捕案件补充侦查提纲》，要求公安机关补充侦查，并且适时介入公安机关侦查活动，引导侦查取证。后该案经补充侦查，取得了相应证据，我们遂以涉嫌抢劫罪批准逮捕犯罪嫌疑人兰淑彦。后经德州市人民检察院审查起诉，犯罪嫌疑人兰淑彦被依法判处有期徒刑11年。

三是建立联合监督机制。一方面保持与本院公诉部门对“无逮捕必要”案件的信息交流，及时掌握哪些案件已移送起诉，哪些案件尚未移送，防止有罪不移送审查起诉，有罪不判情况的发生。另一方面，与公安机关定期召开联席会议。(2007年3月21日，与德城公安分局召开座谈会，共商在侦查、审查逮捕环节如何贯彻宽严相济的刑事政策，并形成12条意见)，相互通报情况，对工作中的难点、热点问题和分歧意见达成共识，取得单位之间、办案人员之间的相互理解与支持，在达成共识的前提下，对于“无逮捕必要”不批捕案件，共同研究下一步侦查取证方案和保证嫌疑人接受审判的方案。如我们2005年办理的犯罪嫌疑人张连全涉嫌盗窃罪一案，我们在做出无逮捕必要，不予批捕决定后，临届起诉日期时，公诉部门反馈该案尚未移送审查起诉。接反馈后，侦监部门立即与公安机关联系，监督公安机关及时将该案移送起诉。后该案经法院审理，张连全被判处有期徒刑三年缓刑三年。

四是建立了对“无逮捕必要”不予批捕案件的全程跟踪制度。首先建立了强制措施变更情况强制反馈制度。对不捕案件公安机关在接到不批准逮捕决定书后，均应当立即释放犯罪嫌疑人，而不能超期羁押。因此对于不批准逮捕案件，不管是哪种情况，我们都要求公安机关在侦查工作法定时限内反馈强制措施变更情况的相关法律手续和法律文书，并加强与本院监所部门的联系，由监所部门监督看守所人员羁押情况，及时了解公安机关是否及时变更强制措施，增强监督的实效性。其次是建立了“不移送审查起诉”再由说明制度。无逮捕必要的不予批捕案件，公安机关在侦查终结后，依法应当移送审查起诉，如有特殊原因未移送审查起诉的，要求公安机关必须以书面形式向我们说明不移送审查起诉的理由，以便于对此类案件的监督。为保证节点控制的监督效果，我们还充分发挥《检察建议书》和《纠正违法通知书》的作用，对侦查活动中存在的违法行为及时提出检察建议或纠正意见，并跟踪监督落实情况。2004年以来，共发出《检察建议书》和《纠正违法通知书》一百余份，不仅保证了侦查活动的合法性，而且保证了涉嫌犯罪不逮捕必要案件移送起诉的时效性，达到了对该类案件的节点控制。

三、深化改革，积极创新，力求不捕后续监督工作取得实际效果

一是开辟了快速办理轻微刑事案件的“绿色通道”。对于轻罪无逮捕必要案件，在经审查后作出不予批准逮捕决定的同时，认为符合快速办理条件的，不需要进一步补充侦查的，同时向侦查机关送达《快速移送审查起诉建议书》，建议侦查机关七日内移送审查起诉;认为证据有所欠缺的，在送达《提供法庭审判所需证据材料意见书》引导进一步取证的同时，建议侦查机关及时补充证据，并于十日内移送审查起诉，防止案件久拖不决或人为化解，同时有利于提高诉讼效率，节约司法资源。如我们2006年受理的姜广森交通肇事一案，在向公安机关送达《不予批准逮捕决定书》的同时，一并送达了《快速移送审查起诉建议书》，后该案在七日内移送审查起诉，犯罪嫌疑人被依法判处有期徒刑十个月缓刑一年。

二是建立了非本地人员构罪不捕特别机制。针对近年来非本地人员犯罪比例较大的实际情况(2006年以来共171件277人，占到总人数的49%)，对非本地人员构罪不捕作了积极的尝试。非本地人员构罪不捕案件的基本条件是:犯罪嫌疑人所犯罪行较轻;犯罪嫌疑人有悔罪态度，平时表现较好;犯罪嫌疑人对被害人在庭审前作出了积极赔偿;犯罪嫌疑人在本地有近亲属且同意作为其保证人;犯罪嫌疑人原工作、学习单位有让其继续工作、学习和进行管教的保证等。如苏峰峰、田东东(均为未成年人)抢劫一案。犯罪嫌疑人苏峰峰、田东东均为河北景县人，抢劫被害人现金120余元。作案后，苏、田在家人的教育下，知道了自己行为的严重性，后悔不已，主动到刑警队投案自首，交代了自己的犯罪行为，表示愿意接受处罚。经审查认为，犯罪嫌疑人苏峰峰、田东东均系未成年人，有自首情节，并且有悔罪表现，具备帮教条件，从教育、挽救二人的角度，如果批捕，不利于二人今后成长，并且该二人符合我们确定的非本地人员构罪不捕的条件，我们遂做出了无逮捕必要，不予批准逮捕嫌疑人苏峰峰、田东东的决定，同时，向受害人和公安机关送达了《不捕论证书》，取得了公安机关和受害人的理解，并向公安机关送达了《快速移送审查起诉建议书》，对以后的变更强制措施、侦查情况和移送起诉情况进行了跟踪监督。最后法院判处苏、田有期徒刑三年缓刑四年，并处罚金八千元。

四、加强监督，强化责任，对不捕后续监督工作实行“阳光作业”

一是严把领导关。严格按照有关规定所确定的办案流程，层层把关，确保过程公开、程序透明。

二是规范法律文书的制作。严格按照《不捕案件法律文书制作制度》和《不捕案件法律文书规范》、《快速移送审查起诉建议书》等法律文书要求制作、审批，确保法律文书制作上程序规范、格式规范。

三是邀请纪检监察部门介入，推行“一案三卡”即办案告知卡、廉洁自律卡、办案登记卡。监督每一个办案环节，强化内部监督，确保司法公正。

四是强化外部监督，加强信息沟通。对社会影响大、波及面广的重大不捕案件，有针对性的征求邀请公安局案审中队负责人、人民监督员、当事人、本案律师(或代理人)的意见。如犯罪嫌疑人赵守志(某饭店厨师)过失以危险方法危害公共安全罪一案。赵某由于操作不当，致使包括学生、干部、职工等共20余人食物中毒，后经治疗，先后愈出院。此案发生以后，在社会上引起很大反响，不少市民一段时间以来，不敢在餐馆、饭店等公共场所用餐，纷纷要求司法机关严惩涉案人员。我们受理后，认为赵某的行为，不符合过失致人死亡罪的犯罪构成，经研究后，拟作出不捕决定。鉴于本案的特殊性，一方面向党委和上级院汇报，一方面走访、听取意见，做好解释说理工作。公安局案审中队负责人、人民监督员、当事人、本案律师参加听证。在《不予批准逮捕决定书》下达的同时，公安机关及当事人收到了《不捕案件论证书》，该论证书从犯罪事实、证据、法律依据等方面论证了不予批准逮捕的理由。公安机关表示尊重检察机关的不捕决定，不要求复议。人民监督员、本案律师对我们不捕决定没有异议，当事人认真阅读后，也表示尊重检察机关的决定，不再申诉和上访。

五是建立不捕案件跟踪和监督机制。对事实不清、证据不足作出不捕决定的案件，在作出不捕决定后两周内，由承办人负责，追踪查询补充侦查提纲所要求补证意见的落实情况，督促重新提请批准逮捕，以减少不捕案件数量。

五、加强调研，不断完善，力求不捕案件后续监督工作取得实际效果

在实际工作中，我们进一步明确了对不捕案件事后监督的定位。既强调全面贯彻，使之成为法律监督机关的职业习惯，又不在具体形式和工作环节上搞一切。坚持书面为主，结合口头建议，审慎灵活操作，努力体现成效。如在建立快速办理轻微刑事案件机制方面，则要求必须有《快速移送审查起诉建议书》等书面材料，以增强监督意见的可接受性。同时，遵循平衡性原则，既注意处理好提高检察工作透明度、公开性与讲究检察工作策略性、促进社会和谐等的关系，又注意处理好与公安、法院相互配合、相互制约的关系。

经过一段时间的运作，目前，不捕案件后续监督工作已全部纳入了日常工作轨道，并列入了千分制考核范畴，取得了良好效果。在狠抓落实的同时，我们还注重对这项工作进行规范和完善，及时了解掌握不捕后续监督工作在司法实践中遇到的问题，对正确处理好加强法律监督、促进检务公开与讲求办案策略、维护社会稳定之间的关系，不同当事人特别是被害人和犯罪嫌疑人之间的关系，自行制定的法律文书与现有检察文书规范形式之间的关系等问题进行了深入探索和研究，为完善加强不捕案件后续监督工作相关基础理论和方法论作出了积极努力。