设置专一的资源处置权,建立完善的制度性监督机制

目前,我国世界遗产管理体制当中条块分割的管理局面是特定历史阶段的产物,遗产地管理中存在复杂的职能关系、利益关系的交叉。多个职能部门都可以对遗产地周边各种资源的开发利用行使处置权,而资源处置权的这一重叠情形将直接导致资源占有的失控,造成对遗产地周边错位、过度的破坏性开发。因此,为了尽量避免这类问题和事件的发生,在世界遗产管理体制设计中,对遗产地周边各种本体资源的处置权应当进行专一化管理,统一由唯一的管理机构全权负责,即遗产地周边各种资源的开发都必须由专门的机构来审批,其他机构无权干涉。这种专一的资源处置权既可以是中央政府(如国家遗产管理局)直接控制,也可以是属地政府(地方遗产管理机构)直接控制,关键是处置权的专一化。这样,就从制度上确保了遗产管理部门对遗产周边各种资源利用方式、利用途径具有唯一的决策权,从而从一定层面上避免了外部不经济性问题的出现。另外,由于资源处置权具有排他性,因而遗产管理机构对周边资源的保护状况负有唯一责任,这也可以在一定程度上避免分利时争相“处置”资源,承担责任时却相互推诿。

此外,为了保障资源处置权的专一性行使得当,就必须有一套完善的制度性监督机制确保权利不被滥用。这套制度性监督机制应包括法律监督、行政监督、专业技术监督和社会公众监督。

第一,建立健全遗产地周边环境保护的法律体系,加强法律法规的监督。《西安宣言》已从国际法的角度对文化遗产地周边环境保护提出了法律约束。在此背景下,我国可以参照一些发达国家的成功经验,结合我们的具体实际,从宪法、法律、行政法规、部门规章到地方性法规、地方行政规章,以各种法律文件的形式颁布相关法规,对遗产地周边环境保护、资源开发进行有效的监管,使各种资源的污染、破坏等问题能够有法可依,尽量避免外部不经济性问题的出现。同时,规定资源处置机构的法律责任,对资源处置权利进行法律约束。

第二,对遗产地周边资源的处置权进行行政监督。如前所述,世界遗产的唯一性、垄断性,使其周边各种资源具有无限的市场开发价值。在对资源的开发方式进行选择的过程中,不可避免地要牵涉部门利益、地方利益,因此需要对相关责任主体进行行政监督。例如,对遗产管理机构的官员政绩进行考核时,凡是在任期内所作决策对遗产造成损失的官员,要追究其相关责任;而对于遗产管理有创建有实绩的官员,则要给予奖励。

第三,加强专业的技术监督能力。世界遗产的保护和管理是一项涉及多学科的复杂工作,周边资源的开发与管理都必须建立在科学的依据之上。美国黄石公园的案例表明,没有科学指导的资源开发可能会造成另一种灾难。今天,由于人们认识水平不断提高,自然生态环境不断变化,社会文化环境不断变革,对遗产的管理者也提出了更高的要求。其中,对世界遗产周边的环境管理、资源价值、保护与开发利用等问题,需要有一个专业的科学机构长期对其进行跟踪研究和科学监测。

第四,引人公众监督参与机制,对遗产地周边各种资源开发方式的决策进行民主化监督。事实证明,公众的舆论监督对世界遗产地的可持续发展确实起到了一定的作用,制约了部分遗产地周边的错位开发。因此,需要有一个完善的公众监督机制,从而将世界遗产周边环境的保护与利用置于一个更为广泛的监督之中。另外,引人公众参与机制,使被边缘化的相关利益者拥有更多的实在的发言机会,这从一定层面上可以避免遗产地周边资源开发过程当中外部不经济性的发生。