学校运行的“自主自律”

（四）学校运行的“自主自律”

学校是教育系统的基本组成单位，学校充满生机和活力，整个教育系统才会充满生机和活力。在构建国民教育体系的过程中，要通过深化改革，创新制度，努力构建自主自律的学校运行机制。

学校作为一种社会组织，不管是公办的，还是民办的，都应该是能进行新陈代谢的有活力的系统。只有具有一定的自主权，才有生气、活力，也才有较大的适应性、主动性、创造性。在过于集中的管理体制下，学校组织常常会失去个性化追求，其适应社会需求的能力与自我更新能力也会日渐下降，越来越缺乏生命活力。当然，学校组织的行为又必须是有约束的，建立现代学校管理制度的中心问题是在政府、学校、社会的相互联系中界定学校的权利和义务。

“二战”以后，世界各国逐渐形成了一种公共学校制度，这种公共学校制度基本上都是由政府举办、管理和维持的。20世纪80年代以来，世界范围内的学校改革运动中提出了校本管理的思想，提倡政府把权力下放到学校，构筑学校与外部（上级主管部门、社区等）及学校内部（校长、教师、学生等）的新型关系，实现学校管理从“外控形态”到“内控形态”的转变，促进学校的自主发展。澳大利亚、英国、美国、加拿大、新西兰及许多国家，都呈现出教育权力和责任向学校层面转移的趋势。

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，在吸收专家、学者意见的基础上提出：坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权。1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》明确提出：在政府和学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》，把学校法人由高等学校拓展为具有法人条件的所有学校。《2003—2007年教育振兴行动计划》进一步提出：“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度”。^[10]这是国家级政策文件首次对现代学校制度概念的认定。我国学校管理改革，从扩大学校办学自主权开始，逐步切入了建设现代学校制度的主题。《2003—2007年教育振兴行动计划》对建设现代学校制度作了如下阐述：“继续深化学校内部管理体制改革，完善学校法人制度。高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，推进依法办学、民主治校、科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制。中小学要实行校长负责、党组织发挥政治核心作用、教代会参与管理与监督的制度。职业学校可建立由行业、企业代表组成的理（董）事会制度。积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与和监督。”“遵循‘从严治教，规范管理’的原则，加强学校制度建设，逐步形成‘自主管理、自主发展、自我约束、社会监督’的机制。建设‘精简、高效’的学校管理机构，完善校务公开制度，深化人事制度和分配制度改革。”^[11]不难看出，新一轮行动计划是在深化学校内部管理体制改革的宏观前提下，切入探索建立现代学校制度的主题的。基本的政策脉络是，以完善学校法人制度为起点，集中进行学校内部制度建设。

建立现代学校制度，核心是完善学校法人制度。要遵循《教育法》有关学校法人的规定，沿着现代公共治理改革的方向，加强学校作为法人的规章制度建设，规范学校内部各种关系，不断完善学校内部领导体制、管理体制和民主监督机制。学校与政府、社会的关系是探索建立现代学校制度的重要前提。从政府、社会与学校的互动关系看，总的发展趋势是，政府和教育行政部门逐步下放教育管理权力，一部分权力下放给社会，鼓励社会参与办学和监督；一部分权力下放给学校，允许和鼓励学校自主办学。对学校而言，权力的获得，并非现代学校制度建设的本意和终结，而只是学校自主发展的起点，更为重要的是需要一种权力保障与制衡机制，以保证学校权力的有效使用，以促进学校发展。从总体上看，要通过探索现代学校管理制度，形成政府宏观调控、学校自主管理、社会有效参与的运行机制。既要扩大社会对学校办学的参与，也要扩大社会对学校监督的参与，学校资产、财务、收费等信息要向社会公开。

现代学校制度建设受公共教育政策取向的影响，某种公共教育政策基本定型以后，学校的运作方向和运作模式也就基本明朗，可以无须再追究制度运行的细节。近年来，有人认为，建立现代学校制度，就是要使学校成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的法人实体，实行股份制和走向公司化是构建现代学校制度的重要方略。这种观点和做法实质上是要将现代企业制度向教育领域直接移植或间接移植。如果这样，整个社会就将不存在非营利的“第三部门”了，就逐步“全面市场化”了。

要完善学校内部领导制度。学校内部领导制度是学校的一项根本制度，它比学校领导者的个人作用、个人责任、个人思想和个人作风更具有根本性，可以说，它是学校管理的“中枢神经”。领导制度直接左右学校的主要工作，影响学校全局。现行法规只是对学校内部领导制度中最基本、最主要的方面作了原则规定，还有许多权利义务关系需要规范和调整，还有许多矛盾需要通过制度创新来解决。公办学校特别是公办高等学校普遍存在行政权力和学术权力的关系问题，民办学校普遍存在董事会和校长的职权关系问题。在一些民办学校，这种关系演变为“家业”与“事业”的关系、“家长”与“校长”的关系。要通过逐步解决这些问题和矛盾，进一步完善学校内部领导制度。学校内部领导制度改革的方向是促进学校管理运行的民主化、法制化，建设“精简、高效”的学校管理机构，逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制。要完善学校法人制度，依法规范学校内部的各种关系，加强学校内部的规章制度建设，全面推进学校内部管理运行的法制化建设。要按照现代公共治理改革的方向，建立和完善学校内部的组织管理体制和民主监督制衡机制。

【注释】

[1]《中国教育年鉴（1985—1986年）》，第993页，湖南教育出版社，1988。

[2]《教育大辞典》，第526页，上海教育出版社，1997。

[3]《现代汉语词典》，第384页。

[4]国家教育委员会政策研究室编：《外国教育法选编》，第84页，法律出版社，1987。

[5]国家教育委员会政策研究室编：《外国教育法选编》，第2页，法律出版社，1987。

[6]参见葛延风：《波兰、日本社会公益事业体制考察》，2003.9.20，www.chinaccer.com，2005.12.7。

[7]《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，第19页，人民出版社，2002。

[8]联合国教科文组织：《教育——财富蕴藏其中》，第154页，教育科学出版社，1996。

[9]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，载《人民日报》2006年3月17日。

[10]中华人民共和国教育部编：《〈2003—2007年教育振兴行动计划〉学习辅导读本》，第17页，教育科学出版社，2004。

[11]中华人民共和国教育部编：《（2003—2007年教育振兴行动计划）学习辅导读本》，第17页，教育科学出版社，2004。