学校内部权力划分及其运行

第四节　学校内部权力划分及其运行

一、学校内部权力的划分

学校内部权力的划分是学校领导体制要解决的主要问题，它涉及学校组织机构的设置及其职能的确定。因此，建立健全科学合理的学校领导体制，明晰学校组织机构及其人员的职、权、责，是学校健康发展的必然要求。

新中国成立以来，我国中小学的领导体制历经多次变革，曾先后尝试过七种制度，即校务委员会制(新中国成立初期)、校长责任制(20世纪50年代初期至中期)、党支部领导下的校长负责制(20世纪50年代后期)、当地党委和主管的教育行政部门领导下的校长负责制(20世纪60年代初期)、革命委员会制(“文革”时期)、党支部领导下的校长分工负责制(1978—1985)和校长负责制(1985年以后)。与此同时，高等学校的领导体制也经历了如下变动:校长(院长)负责制(1950—1956年)、党委领导下的校(院)务委员会负责制(1956—1961)、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制(1961—1966)、“革命委员会”制(1967—1978)、党委领导下的校(院)长分工负责制(1978—1985)、部分学校实行校长负责制(1985—1989)和党委领导下的校长负责制(1989年以后)。

1985年以后，随着《教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》、《教育法》、《民办教育促进法》等一系列政策法规的颁布出台，对学校内部领导体制进行了新一轮的改革。我国学校目前实行的内部领导体制主要有“校长负责制”(主要在中等及中等以下学校中实行)、“党委领导下的校长负责制”(主要在普通高等学校中实行)，“校董会领导下的校长负责制”(主要在民办学校中实行)等。但由于学校性质、种类、层次和规模的各不相同，因此其内部领导体制也不可能划一，只能根据性质、种类、层次和规模的不同而分别确定。

在学校内部领导体制中，校长、党在学校的基层组织和学校教职工，是形成学校内部权力的三个重要主体，他们各自有其独特的地位和职责。

(一)校长的地位和职责

1.校长的地位

在中等及中等以下学校实行的校长负责制中，校长是学校的最高行政负责人，学校的法定代表人，对内全面领导学校的教育教学和行政工作，向全体教职工和学校负责;对外代表学校，向上级教育行政部门负责。

在高等学校实行的党委领导下的校长负责制中，校长是学校的法定代表人，全面负责学校的教学、科学研究和其他行政工作。

在民办学校董事会领导下的校长负责制中，董事会为学校的决策者，校董会聘任校长，由校长全面负责学校的日常行政工作。

2.校长的职责

校长的主要职责是:贯彻执行国家的教育方针，执行教育法律法规和教育行政部门的指示、规定，遵循教育规律，提高教育质量;制定学校的发展规划和学年学期工作计划，并认真组织实施;遵循国家有关法律和政策，注重教职工队伍建设，依靠教职工办好学校，并维护其合法权益;全面主持学校的德育工作、教学工作、体育卫生工作和行政工作;发挥学校教育的主导作用，努力促进学校教育、家庭教育、社会教育的协调一致，互相配合，形成良好的育人环境。

(二)党在学校的基层组织的地位和职责

1.党在学校的基层组织的地位

在中等及中等以下学校实行校长负责制，使党政职能分开，使党在学校的基层组织从繁琐的行政工作中摆脱出来，集中精力加强党的建设，发挥政治核心作用。

高等学校实行党委领导下的校长负责制，中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。

2.党在学校的基层组织的职责

以主要的精力加强自身的思想建设、组织建设和作风建设，使共产党员真正在学校工作中发挥模范、骨干、带头作用;全面领导学校思想政治工作，包括经常的马克思主义教育，加强时事政策教育;开展经常的、深入细致的思想工作，有针对性地解决群众的思想认识问题;支持校长的工作。思想政治工作由党在学校的基层组织领导，同时还要充分发挥校长参与领导思想政治工作的作用;参与并监督学校的重要决策，主动参与学校的发展规划、工作计划、工作总结、重大教育改革方案、职工福利等重大事件的讨论，对学校的行政工作起保证监督作用，以保证党的方针、政策的贯彻;对学校干部的选拔、任免、晋升、培训、考核进行监督;加强对工会、共青团、少先队、学生会等群众组织的领导，根据各组织的特点，领导它们独立自主、生动活泼地开展活动。

(三)学校教职工的地位和职责

1.学校教职工的地位

我国《宪法》第二条第三款规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”学校教职工既是管理的对象，也是管理的主体。对此，《教育法》第三十条第三款规定:“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”

学校民主管理的形式之一体现在教职工代表大会上，除校长和党在学校的基层组织外，学校内部还设有教职工(代表)大会。校长要定期向教职工(代表)大会报告工作，并主动听取教职工(代表)大会的意见。这是学校决策民主化、科学化的重要途径。

2.学校教职工的职责

通过教职工代表大会等组织形式听取校长的工作报告，审议本校办校方针、发展规划、教育改革方案和经费使用等有关建设和改革的重大问题，提出意见和建议;团结全校教职工支持校长正确使用职权;关心教职工切身利益，决定有关教职工福利的重要事项;监督评议校长和其他学校负责人的工作业绩;建立定期的会议制度;通过学校工会承担教职工代表大会工作机构的任务。

二、学校内部权力的运行

案例

校长负责制不是校长专制^[6]

1999年教师节前几天，某镇一所初级中学的教师37人联名上书市政府，并派代表到市政府请愿，要求主管教育的副市长接见。市政府信访办的同志接收了请愿信，劝说请愿教师回去上课。市政府信访办把请愿书批转市教委处理。

市教委和该镇政府、镇教办组成联合调查组到学校分别召开教师和学校行政座谈会。反映的基本情况:(1)在学校庆祝教师节宴会上，校长酒后和教师李某发生语言冲撞，乘酒兴打了李某两个耳光。上学期，校长也曾多次殴打教师。(2)校长独断专行，在校务委员会会议上搞一言堂，经常凌驾于教职工代表大会的监督之上，不关心、不尊重教师的意见、建议，经济上也有问题。

调查组分别和校长、李老师及部分教师个别谈话，以进一步核实事实情况。同时还组织审计人员对学校经费收支情况进行审计，经费收支账目是清楚的，没有违纪情况。经调查组批评教育，校长对自己的错误有了初步的认识。根据校长打教师的错误，该镇教办作出了行政决定:(1)责成校长向全校教师做深刻检讨，向被打教师赔礼道歉;(2)撤销校长职务，调到另一所中学任教。

我们对学校内部权力进行划分的目的是为了建立起统一的高效率的学校指挥系统。但如若像上面案例中出现在权力行使过程中的垄断，即只有校长对教职工可以施加权力，而无教职工对校长实施控制和监督，就会出现校长权力的专断。因此，为保证校长负责制的切实实现，学校内部权力的有序运行，需要有一整套的对各权力主体在行使权力过程中相互制约的规范，使各种权力主体在规范规定的范围内行使其权力。

(一)权力职责明确化

分清和明确各权力主体的角色和职责，能够区别自身的权力界限，做好本职工作，使各权力主体对自己运用权力的全部行为进行自我约束。具体职责如前所述。

(二)权力行使制度化

要建立和健全学校内部管理规章制度，包括学校的领导制度、教育教学制度、学生和校园管理制度、财务制度、后勤管理制度等，并以制度化的形式确定下来，以解决越权或权力冲突等问题。

学校内部管理规章制度是学校依据法律、法规的规定以及主管行政部门的授权或在其办学自主权范围内制定的学校内部管理规范。学校管理规章制度，属于学校内部管理规则，是学校内部管理的依据，也是学校内部权力行使的制度化体现。

制定学校内部管理规章制度，要做到:

第一，必须符合法律、法规及规章的规定，不得与法律、法规、规章以及其他具有法律效力的规范性文件相抵触。对学校制定的违反法律、法规和规章的内部管理规章制度，教育主管部门有权予以撤销，对由内部管理不当给当事人的合法权益造成损害的，学校还应当承担相应的责任。

第二，学校内部管理规章制度不像法律那样具有社会普遍适用性，但教育法律关系主体或其他有关法律关系主体在本校所管理的范围内必须遵守有关管理规章制度，如学生必须遵守关于住宿、爱护公物、遵守课堂纪律等规定，教师必须遵守关于课程安排、进修培训等规定，学校的其他人员也必须遵守学校有关管理规定。

第三，不能越权，不能超越本校的职权或授权的范围把本来应由法律、法规规定的内容规定在校内的管理制度中。如学校内部管理规章制度不能对政府、有关行政部门等提出义务性或禁止性要求。

(三)权力过程监控化

建立权力行使过程中的监控机制，一方面使各权力主体能按照各自的职责来调整自己的权力行使行为;另一方面能及时纠正各权力主体在权力行使活动中出现的偏差，从而保障学校内部权力的有效运行。

这种对权力过程的监控，由于中小学和高等学校的领导体制不同而有所差异。中小学主要是通过校长全面负责、党支部保证监督、教职工民主管理和监督来实现的。高等学校主要是通过党委领导、校长全面负责、教职工民主管理和监督来实现的。无论是中小学还是高等学校，对学校内部权力的监控都是在动态中对党在学校的基层组织、校长、教职工三个权力主体的监控，因为只有这三个主体在权力行使过程中都能做到合理、合法、合时，学校内部的权力运行才能真正有序。

案例

凭什么曝光学生的拥吻镜头^[7]

2003年4月7日中午，上海一中学电视台播出该校一些学生在校园内的一些不文明行为，有的同学踢门翻窗进教室，有的同学乱倒剩饭剩菜。每组镜头都配有一段文字作标题。还有一对男女的背影，两人搂肩搭背，由窃窃私语到开始接吻。画面同时出现了“晚自习教室卿卿我我”的字幕。虽然他们的脸上都打了马赛克，但熟悉的人都知道他们是谁。事后，被曝光的两个当事人差点为此自杀。

该中学电视台在教室内安装摄像镜头，拍摄并曝光学生的违纪行为，不符合法治的基本精神和法律的有关规定。具体地说，这一做法在法律上侵犯了学生以下三方面的权利:一是学生的肖像权，学校违背学生的意愿拍摄其形象，同时也不是用于法律规定的用途，这与法律的规定不相符合。二是学生的隐私权。学校对个人隐私问题予以摄像，甚至摄像后予以曝光，都是不合法的。三是学生的名誉权。将学生的违纪行为(特别是公德领域的轻微违纪行为)予以曝光，可能会造成当事学生社会评价的降低，并给其造成精神上的痛苦，从而构成对学生名誉的损害。学校培养学生的公德应采取恰当的手段。

本章小结

学校是指经主管机关批准或登记注册，以实施学制系统内各阶段教育为主的教育机构。学校的法律地位是指其作为实施教育教学活动的社会组织机构，在法律上所享有的权利能力和行为能力，并以此在具体法律关系中取得的主体资格。对于这一概念，可以从三个方面理解，即学校的法律地位是通过法律规定取得的;学校的法律地位是通过权利与义务的设定取得的;学校的法律地位要在具体的法律关系中得以实现。学校法律地位的多重实现方式，要求我们在理解学校法律地位时，从现行法对学校法律地位的界定中得到解答。《教育法》对学校法人地位的规定是明确的。同时，根据我国现行法的规定，学校尤其是高等学校在某些具体事项上具有行政主体的法律地位。

学校法律地位的真正落实，还必须有一定的相关配套措施予以支持。根据《教育法》的规定，设立学校的基本条件有:必须有组织机构和章程;必须有合格的教师;必须有符合规定标准的教学场所及设施、设备等;必须有必备的办学资金和稳定的经费来源。我国对学校的设立实行登记注册和审批两种制度。

根据我国《教育法》的有关规定，学校享有以下权利:按照章程自主管理;组织实施教育教学活动;招收学生或其他受教育者;对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分;对受教育者颁发相应的学业证书;聘任教师及其他员工，实施奖励或者处分;管理、使用本单位的设施和经费;拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉;法律、法规规定的其他权利。《教育法》在规定学校权利的同时，也规定了学校应履行的义务。主要包括:遵守法律、法规;贯彻国家的教育方针，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量;维护受教育者、教师及其他职工的合法权益;以适当的方式为受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关情况提供便利;遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目;依法接受监督。

我国学校目前实行的内部领导体制主要有“校长负责制”(主要在中等及中等以下学校中实行)、“党委领导下的校长负责制”(主要在普通高等学校中实行)，“校董会领导下的校长负责制”(主要在民办学校中实行)。在学校内部领导体制中，校长、党在学校的基层组织和学校教职工，是形成学校内部权力的三个重要主体，他们各自有其独特的地位和职责。为保证学校内部权力的有序运行，需要有一整套的对各权力主体在行使权力过程中相互制约的规范，即权力职责明确化、权力行使制度化和权力过程监控化，使各种权力主体在法律规定的范围内行使其权力。

思考题

1.如何理解学校的法律地位?

2.目前我国学校实行哪些内部领导体制?

3.学校享有哪些权利?

4.学校应当履行哪些义务?

【注释】

[1]国家教委政策法规司组织编写.中华人民共和国教育法释义〔M〕.北京:科学普及出版社，1995.第81～83页

[2]何文祥.招生广告惹出官司〔N〕.光明日报，2001.07(31－14)

[3]学校不得随意开除学生〔OL〕.www.ptfz.gov.cn，200.09(20)

[4]王文鸾.学校拒聘教师引发的纠纷〔N〕.中国教师报，2003.07(02－C2)

[5]思想.学校，你不应该侵犯学生的受教育权〔N〕.中国教师报，2003.06(04－C2)

[6]校长负责制不是校长专制〔N〕.南方周末，2003.02(11)

[7]刘海明.凭什么曝光学生的拥吻镜头?〔N〕.中国教师报，2003.07(09－C2)