原因与动机

第二章　诱致性制度变迁与政府行为的介入

诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或者新制度安排的创造，它由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的。诱致性制度变迁是我国民办高等教育生成和发展的基本轨迹。具体而言，我国民办高等教育制度变迁的主体是基层民众和民间团体，制度变迁的程序是自下而上，制度变迁的方式是体制外增长，制度变迁的顺序是先易后难、先外围后核心、先试点后推广，制度变迁的路径是渐进的，从而最终制度变迁的绩效基本符合“帕累托改进”。我国民办高等教育呈现出诱致性制度变迁轨迹有其必然性和合理性。但是在诱致性制度变迁轨迹下，如果纯粹依赖民间力量和社会团体推动民办高等教育制度变迁，势必导致民办高等教育制度变迁存在制度供给先天不足等问题。这种先天不足也要求民办高等教育的发展引入新的制度变迁主体以加速制度供给，弥补制度不足。所幸的是，我国以诱致性制度变迁为基本形式的民办高等教育的生成和发展过程，也恰恰是政府权力不断嵌入的过程。本章首先指出以诱致性制度变迁为轨迹的民办高等教育存在先天性的制度供给不足等问题，进而给出政府行为介入制度变迁的一般理由，在此基础上论证了政府行为的研究取向，即从规范走向实证。

第一节　民办高等教育发展的制度瓶颈

以诱致性制度变迁为轨迹的民办高等教育的生成和发展，验证了新制度经济学一个普遍的真理，也即只有在制度创新的预期收益大于预期成本时，新的制度安排才有可能发生。但是“制度安排的创新到底会选择哪一种形式，这取决于每一形式的成本与收益，以及受影响的相对市场与非市场的力量”^[1]。我国民办高等教育制度变迁之所以采取了诱致性制度变迁形式，有其客观必然性，它处在我国特殊的选择范围之中。同时，也正是由于这一特殊的选择范围所决定的制度变迁基本形式，又使得我国民办高等教育的发展先天地受到制度供给不足的限制。

我国民办高等教育机构的主要创办者都来自民间和基层，他们构成民办高等教育制度变迁的第一行动集团。他们自发地捕捉现有制度安排中的潜在利润，并据此提出新的制度需求，从而派生出民办高等教育发展的根本动力。这也就意味着，民办高等教育的发展必须要有两个前提条件，即自由流动的资源和自由活动的空间。众所周知，我国在改革开放之前，国家与社会高度一体化，政府全面干预个人和社会事务，自由流动资源和自由活动空间分别被行政分配与个人身份单位制等所桎梏，表现在高等教育上，也就体现为政府单一办学、公办高等教育一统江山的格局。而随着1978年改革开放步伐的启动，“国家权力开始主动从社会经济生活中逐步退出，市场经济迅速发育和社会生活的逐渐非政治化，市场逻辑在经济领域的作用也日益增强，自由流动的社会资源日益增多；国家法制体系逐步完善，自由活动空间出现，社会自主机制和相对独立的‘社会’正在形成；主体意识、自由意识、平等意识、竞争意识等社会的自主性品格不断强化”^[2]，也即微观经济主体力量开始进入一个由过去被压抑走向被松绑的过程。尤其是1982年《中华人民共和国宪法》的颁布，为民办高等教育合法性提供了政治上的保证。同年，党的十二大召开，肯定了个体经济的地位和作用，促进了商品经济的发展，为社会力量投资民办高等教育提供了坚实的经济基础。正是在这样的背景下，从计划经济体制向市场经济体制过渡过程中，作为民办高等教育机构的创办者们才获得了身份上的认可，并逐渐获得了自由流动的资源和自由活动的空间。

譬如，海淀走读大学创办人傅正泰，原是清华大学编制内的副教授。在创办海淀走读大学之初，由于存在极大的风险，清华大学保留其校内编制，并支持他从事民办大学筹备和管理工作。半年后，海淀走读大学创办成功，清华大学提议其调离清华大学。但傅正泰认为，清华大学的编制内副教授身份有助于其学校的发展，于是与清华大学达成协调，向清华大学交10万元钱，继续保留校内编制。^[3]同样，丁祖诒原是西安石油学院编制内教师，为创办西安翻译学院，他与西安石油学院办理了停薪留职手续，一心为民办高校的发展呕心沥血。西安石油学院最初对其办学采取支持态度，但后期发生变化，并向丁祖诒释放出信号，要么回学校安心教书，要么离开学校，自谋职业。最终，丁祖诒放弃了公办高校的教师编制，毅然决然地从事其民办高校的创建工作，最终成就了西安翻译学院的今天。^[4]试想，如果没有经济体制的变革、意识形态的松绑，无论是傅正泰还是丁祖诒，都很难凭借一己之力直接打破当时行政分配和个人身份单位制的束缚，其办学空间和办学资源也必然大打折扣。因此，我国的社会背景为民办高等教育第一行动集团的诱致性制度创新提供了丰沃的土壤。尽管改革开放启动数年后，社会力量举办高等教育还存在许多意识形态的分歧和争议，但总体上民办高等教育第一行动集团的活动空间呈现出增长状态，诱致性制度创新的可能不断增强。

而由于这种自由流动资源和自由活动空间的获得是我国渐进式改革的产物，是政府改革目标的不断调整与演进的结果^[5]，也因此它必然也是一个持续渐进的过程。这也就意味着作为第一行动集团的民办高等教育机构的创办者，其主体性的生成也是一个循序渐进的过程。事实说明，民办高等教育机构的创办者由第一周期的离退休的革命老同志、老教师、社会知名人士到第二周期的民间个人、社会团体、国有企事业单位，以及第三周期的民间个人、社会团体、国有企事业单位、民营企业集团，这都是渐进生成的，是在原有的基础上不断扩大演绎的。这种制度创新主体的渐进生成最终决定了民办高等教育制度变迁只能走向需求诱致性。

同时，基于诱致性制度变迁所具有的内在优点，相对于强制性制度变迁而言，民办高等教育的发展可能更加适合这样一种形式。首先，诱致性制度变迁保证了民办高等教育的发展有一个坚实的组织保障机制。因为作为第一行动集团的制度变迁主体，它不是通过外力强制组合形成的，而是通过自觉的形式在市场力量下自发形成的。这也就决定了民办高等教育的发展始终有一个相对稳定的组织或团体推进改革进程。在市场力量下，不仅各个独立的民办高等教育机构创办者有一个相对稳定的组织，而且，为了获得更好的制度创新环境，民办高等教育机构之间也展开了合作，形成一定的社会团体，从而为新的制度变迁注入了动力。如1995年民办高教机构自发成立的我国民办高教委，这是我国民办高教界的一个全国性社团组织^[6]。我国民办高教委的成立曾经一度为我国民办高等教育的繁荣发展作出了应有的贡献。其次，这种制度变迁也具有自动的稳定功能，改革的震动效应大致能够控制在预期之内。我国民办高等教育改革大致经历了三个发展周期，虽然这三个周期也不乏波动起伏，但总体上是向上递进的。这表明了民办高等教育制度是在沿着相对稳定的轨道运行的，它具有内在的稳定功能。民办高等教育制度变迁之所以具有这样一个功能，关键就在于制度变迁主体的稳定，它能够充分估计改革的负效应，对改革可能出现的损失尽可能作出先期的准备和预防。再次，诱致性制度变迁以试错、微调的方式进行，在不触动既有的公办高等教育体制的前提下，运用增量变革、边际调整等方式，也减少了高等教育体制变迁中的损失，既基本满足了改革主体的利益要求，也没有让利益相关者受到损失。因此，它符合“帕累托改进”，减少了制度变迁过程中的阻力，从而在一定意义上促进了民办高等教育的发展。

总之，我国由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中市场力量与非市场力量的较量，以及诱致性制度变迁自身具有的积极作用，决定了民办高等教育制度变迁形式选择的集合。但是，也正是这种制度选择集合的客观必然性，加上诱致性制度变迁内在的缺陷^[7]，又使得我国民办高等教育制度变迁先天的制度供给不足，并演绎成为我国民办高等教育发展的制度瓶颈。

一、改革难以彻底，核心制度难以突破，制度需求缺口大

我国民办高等教育30余年的制度变迁历程充分说明了民办高等教育改革的不彻底性，民办高等教育关键性制度安排的供给总是表现出一定的滞后性，“千呼万唤始出来”。譬如民办高等教育发展早期的办学合法性、市场准入等制度安排的供给就是如此。早在1980年前，我国一些中心城市就已经出现了民办高等教育的雏形，如助学辅导机构、文化补习班等。伴随这些机构的出现，民间力量举办高等教育的合法性诉求就已经提出来了。但是这一合法性诉求到1982年《中华人民共和国宪法》的修改才得到初步响应。1982年的《中华人民共和国宪法》规定，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量，依照法律规定举办各种教育事业”。民办高等教育的发展正是依靠“其他社会力量”几个字，暂时找到了一点合法性空间，然而，“其他社会力量”中的私人办学还被《关于中华人民共和国宪法修正草案的报告》加以界定，附加上了“经国家批准”这一定语。但国家的批准又处于一种严格管制状。即使到了1997年，民办高等教育已经有了十几年的发展历程，国家颁布的《社会力量办学条例》还明确规定，国家严格控制社会力量举办高等教育机构。再如涉及民办高等教育的另一个核心性制度安排，即与营利性问题相关的产权制度供给，也同样表现出滞后性与供给不足。众所周知，在市场机制下，民间力量投资办学，营利性是一个重要动机，承认营利的合法性是对民办教育发展的一个重要的制度刺激。但是1997年《社会力量办学条例》规定，“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的”。直到2002年《民办教育促进法》的出台，民办教育的营利性才得到法律上的承认。但该法也只是很模糊地规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”。我国民办高等教育制度变迁核心制度供给不足及其滞后性，其根本原因也就出在诱致性制度变迁上。一是由于诱致性制度变迁主体来自基层，变迁力量弱小，无法突破核心性制度。二是基层行为人或者企业作为改革的主体，在基本的制度需求解决后，其动力就会减弱，从改革的主体地位上退下来，从而使创新缺少主体。三是程序上的自下而上，无法获得强制性制度安排。四是增量变革和边际调整的改革策略本身就隐含了核心制度的稳定。因此，这种制度变迁方式就隐含了对核心制度创新的不可能性。这也就表明核心制度不能仅仅依靠诱致性制度变迁来解决。五是渐进改革的路径决定了制度的供给是一个先一般制度、后核心制度的渐进过程。这个渐进过程必然会有一部分制度供给滞后，在制度供给上也是先一般制度、后核心制度，而这些滞后的核心制度仅依靠需求诱致性制度变迁是不可能从根本上解决制度需求问题的。

二、改革成本较大，而且改革成本具有向后累积的趋势

诱致性制度变迁的一个重要缺陷在于改革成本有向后累积的趋势。这种向后累积的趋势在我国民办高等教育制度变迁过程中主要体现在以下几方面。

首先，从长时段看，导致民办高等教育制度变迁非均衡发展，容易造成地区之间的摩擦，不利于统一、竞争、有序、开放的市场体系的形成。诱致性制度变迁从根本上是市场力量自发追逐利润的结果，自发性、盈利性是诱致性制度变迁的本质所在。从短期看，需求诱致性制度变迁对于市场的非均衡发展的影响可能并不明显，但是从长期看，各地区制度变迁主体由于利用市场机制的次序不同，加上制度示范效应的作用，容易导致地区之间发展的不平衡，形成制度变迁的区域性差异。我国民办高等教育经过30余年的发展，目前民办高教机构已经在全国范围内扩散，但是民办高等教育市场不均衡是明显的，民办高等教育的区域性差异已经成为我国民办高等教育发展的一个重要特征，^[8]如陕西现象、浙江现象、江西现象等。遗憾的是目前学界多是从正面意义来对民办高等教育区域不均衡现象进行解读，从而淡化了对这种非均衡发展的负面意义的分析。

其次，导致民办高等教育制度变迁时间较长。诱致性制度变迁体现为渐进性，这种渐进性决定了改革不可能一蹴而就，而需要一个长期积累的过程。在这个长期的改革过程中，即使制度变迁符合“帕累托改进”，但时间消耗本身就是一种巨大的成本。同时，由于诱致性制度变迁通常是以试错方式进行的，试错本身成本也可能很大，即便试错不会产生负面效应，但也可能带来沉淀成本^[9]。这种沉淀成本，在时间的流逝中不断积累，限制了制度变迁主体的市场预期，容易挫伤制度创新的积极性。

再次，试错性的制度变迁本质上也就是一种成本后摊式的制度变迁。这种改革往往在初期符合“帕累托改进”，但是越到后期，可能问题也就越多。因为试错性的制度变迁表明制度变迁主体对于改革的具体目标并不清楚，而只是在改革过程中进行动态调整，滚动修正，“摸着石头过河”。这样，一方面，试错本身的失败会造成制度变迁成本的后移，另一方面，它也会由于制度需求诱导性的不足导致改革配套措施供给的滞后，出现调节机制上的真空。通过对我国民办高等教育发展周期，尤其是前两个周期的观察，不难得出这个结论。在我国民办高等教育发展的第一周期和第二周期，每当通过制度需求的诱导，民办高等教育发展到一个波峰，紧接着民办高等教育失序的问题就会接二连三出现，这个时候政府又不得不颁布补救性措施，以进行配套改革，规范管理。

三、高昂的交易费用，常常使改革微观主体知难而退

“自下而上的自愿性制度安排暗含了决策必须一致同意的假定，但由于存在外部性、不确定性等因素，它不一定能导致集体行动。这些障碍因素可通过集团内的说服、谈判从而达成一致同意的契约来克服，但由于高昂的交易费用，常常使微观主体知难而退。”^[10]

我国民办高等教育制度变迁第一行动集团主要来自基层和民间。市场力量通常是这一团体形成的前提条件，但是市场力量并不能保证这一团体的成功运作。换言之，在市场机制下他们可以因为共同利益而成立一个团体，或者进行行业上的整合，但是这一团体或行业的整合并不一定能够达成集体行动。正如曼瑟尔·奥尔森所言，“如果一个集团中的所有个人在实现了集团目标后都能获利，由此也不能推出他们会采取行动以实现那一目标。实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”^[11]。而且“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同利益做贡献，而只会选择作一个搭便车者”^[12]。如成立于1995年的我国第一个全国性民办高等教育社会团体——民办高教委，在其运行正处于上升阶段的时候，1999年，由于在内部领导人改选、换届问题上意见不一，从而内部产生尖锐分歧，“换届”一直未能进行，此后两年甚至无法开展工作，民办高教委事实上处于分裂状态。这也就说明，在市场机制下第一行动集团可能由于其抗风险能力弱、内聚力差等原因，无力抗衡来自内部的否定性冲击，从而不一定能够形成集体行动，以推动制度变迁的深入。同时，诱致性制度变迁中，当充当第一行动集团的制度变迁主体在其初始利益得到满足后，出于“搭便车”或害怕制度创新风险等考虑，就有可能从制度变迁主体的位置上退下来，从而也会发生主体缺位。而主体缺位时，各个利益集团又会利用主体缺位的机会来更改制度变迁的方向，诱导制度变迁向符合自身利益的方向倾斜，从而产生制度变迁主体位移，降低制度变迁效率，甚至带来制度变迁功亏一篑的可能。曾经盛极一时的南洋教育集团在短短时间内分崩离析，一个重要原因之一也就在于制度变迁主体的不断位移和缺位。“一些民办高校历史不长，却频繁更换校院长。有的民办高校校院长任职时间甚至不到一年。”^[13]出现这种情况的主要原因就在于投资人与办学者利益出现冲突，拥有较多话语权的投资人利用自己权力导致制度变迁主体发生位移，影响了学校的办学效率。更有甚者，“据统计，山西南洋国际学校建校11年内，就更换了10任校长，最短任期仅半年，校长除每月1至数万元高薪之外，多数都捞到了住房或汽车等‘重奖’”^[14]。

四、改革的双轨制长期并存，加大了政府和官员的寻租空间

双轨制是指制度变迁过程中，为了在保护既得利益的同时推进新生事物的发展，从而在体制内和体制外分别实行不同的博弈规则。民办高等教育制度变迁具有这种典型的双轨制特征。譬如在民办高等教育学历文凭认可权问题上，政府的制度供给就分别采用新旧两种制度。一方面是少数民办高等教育机构经政府部门的严格审批获得从事学历教育的资格，另一方面对于那些不具备从事学历教育资格的民办高校，推行国家学历文凭考试试点政策。民办高等教育制度变迁的双轨制特征是民办高等教育诱致性制度变迁的必然产物。因为政府在响应民办高等教育第一行动集团的诱致性制度需求时，为减少改革阻力，避免制度变革而可能带来的激烈动荡，更倾向于在保护既得利益者的前提下，培育和发展增量。而双轨制是一种典型的试错机制，它相对于单轨制而言，能够缓和不同利益集团的矛盾需求，有利于政府制度供给目标的实现。民办高等教育制度变迁的“帕累托改进”也充分证明了改革的双轨制特征。但是双轨制的实施，容易造成改革过程中的撞车和混乱现象，双重规则也容易引起人们的质疑。如关于民办高等教育的营利性问题，一方面我国《高等教育法》第二十四条明文规定，高等学校不得以营利为目的；但另一方面，《民办教育促进法》第五十一条又规定，“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。而且，双轨制的长期存在，也容易导致资源配置的扭曲，不利于高等教育的公平竞争。在民办高等教育制度变迁过程中，对高等教育资源配置的批评，以及呼吁公办高等教育与民办高等教育同等待遇的呼声始终没有间断。另外，双轨制往往也伴随着权力寻租现象，“灰色地带”和“边缘地带”层出不穷。因为，在双轨制实施过程中，政府和官员是制度的安排者。由于民办高等教育是新生事物，民办高等教育的制度供给规范化程度不高，因此，一些政府和官员往往能够决定改革安排的时机、制度变革的强度、制度实施的范围。在这种背景下，制度供给通常要么由政府的科层等级或层级秩序来决定，要么由广泛的管制或许可证来控制。于是倒买倒卖和权力寻租的可能性也就相应增加。譬如，谁最有资格取得学历教育资格或优先进行国家学历文凭考试的试点，也必须由等级秩序或许可制度来落实。在这个过程中，如果政府决策人员和执行人员缺少相应的政策监督和约束，寻租行为就有可能发生，制度供给就有可能伴随“搭便车”、拖延时间等。

第二节　政府行为的介入：原因与动机

以基层和民间力量作为制度变迁第一行动集团的民办高等教育，其发展存在制度供给不足等问题，这是诱致性制度变迁自身所固有的缺陷。“因为制度安排是一种公共货品，而‘搭便车’问题又是创新过程所固有的问题，所以，如果诱致性创新是新制度安排的唯一来源的话，那么一个社会中制度安排的供给将少于社会最优。国家干预可以补救持续的制度供给不足。”^[15]但是国家为什么要干预呢？我们不妨首先从福利经济学的核心问题进行深入透视。

“自愿组织在什么时候工作没有效率？这个问题是现代福利经济学的核心问题。传统理论以福利经济学基本原理作为切入点，根据市场经济会导致帕累托资源配置效率提出了一系列条件，然后阐明了市场不能有效运转的重要根据。”^[16]这些根据解释了市场失灵的客观存在，而市场失灵也就为政府行为干预提供了必要性。那么帕累托效率^[17]的条件是什么呢？学理上这些条件至少表现在以下几方面。

第一，信息完全充分和对称。在有序的市场交易中，交易双方应该对交易的内容、商品的质量和双方的偏好等有充分的了解和对称的知识，谁也不能凭借信息优势而欺骗对方从而获利。信息的不充分和不对称，可能引发交易的欺骗性行为，从而导致非帕累托改进的经济变动。而且如果信息不对称所带来的欺骗行为长期反复进行，会带来交易行为的“零和博弈”，即博弈各方的收益和损失相加总和永远为“零”，社会财富并没有净增加。因此，信息不对称可能造成市场交易双方的利益失衡，影响社会公平、公正原则以及市场资源的有效配置。更重要的是，如果市场信息劣势方一旦发现交易的不对等，可能就会退出市场，从而引致市场主体的缺位，影响市场的发育，不利于经济的发展。但是众所周知，在市场交易中，信息不完全或不对称是常态，市场各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。约瑟夫·斯蒂格利茨、乔治·阿克尔洛夫和迈克尔·斯彭斯等专门就此提出了信息不对称理论。该理论认为，信息不对称是市场经济的弊病，要想减少信息不对称对经济产生的危害，政府就应在市场体系中发挥强有力的作用。

第二，充分竞争的市场。福利经济学的第一定理认为，只要是完全竞争达到的均衡状态，就是“帕累托”最优状态。这里的完全竞争状态，也就是充分竞争的市场。在充分竞争的市场上有无数的买者和卖者，每一个消费者或每一个厂商都是市场价格的被动接受者，对市场价格没有任何控制力量；同时厂商进入或退出一个行业是完全自由的，所有的资源都可以在各行业之间自由流动。而且，同一行业中的每一个厂商生产的产品对于购买者而言没有任何差别，交易行为不会受到消费者对质量、包装等偏好的影响。显然，这样一个完全竞争的市场在现实的经济生活中是不存在的。因为现实中由于技术、市场条件等原因不能有大量的生产者存在，因而无法保证这些生产者不控制价格，而且，生产力的发展是多种多样的，消费者的需求也是多种多样的，因此产品同质假定、需求同偏好假定也是不现实的。再者，由于规模经济、制度等原因使市场存在进入壁垒，阻碍资源的自由流动，又因为参加市场活动的交易者的经历和文化背景不同，从而掌握市场知识和市场信息的能力有极大差异，等等。^[18]这都决定了现实的市场竞争是不完全的。这种不完全性也决定了要保证市场竞争的顺利进行，政府行为的介入是有必要的，尤其是市场竞争可能引发的垄断，更加需要政府进行干预，保证市场的公平。

第三，不存在外部性。所谓外部性，也即社会收益和个人收益、社会成本和个人成本不相等的问题，“个人收益或成本与社会收益或成本的差异，意味着有第三方（或更多方）在非自愿的情况下，获得或承受了一些收益或成本”^[19]。在存在外部性时，社会对市场交易结果的关注扩大到超出市场中买者与卖者的福利之外；它还要包括受到影响的非买卖者的福利。外部性有正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无需花费代价；负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。当处于正外部性时，搭便车行为会导致社会产品供给减少，产品供不应求；而处于负外部性时，经济发展所赖以存在的环境将被恶化，最终可能将使经济失去发展的条件。所以无论是正外部性还是负外部性，都会导致社会福利的非帕累托变动，扭曲了市场主体成本与收益的关系，导致市场无效率甚至失灵。因此，只要外部性存在，市场必然就难以达到帕累托最优。面对这种情况，一种选择就是政府介入，政府通过补贴、管制的方式克服外部经济或不经济问题，从而保证市场资源的优化配置。

第四，私人物品。私人物品是相对于公共物品而言的，它由个人消费，具有消费的竞争性和排他性特征。私人物品的竞争性和排他性特征决定了每个人只有通过市场交易的方式向生产者购买才能消费，通常私人物品的存在是市场制度安排有效的前提。反之，那些既无排他性又无竞争性的产品，如国防、公共安全、产权保护等，其生产和服务的提供，往往需要政府提供。1968年，英国哈丁教授在《科学》杂志上发表了《公地的悲剧》一文，系统地阐述了公共物品在市场制度安排作用下的结果。《公地的悲剧》描述的是这样一个场景：一群牧民在一块公共草场放牧，每个牧民都希望自己的收益最大化，而增加收益最直接的办法就是增加羊的数目。尽管他们知道如果草场上的羊的数目无限制地增加，必然导致牧场质量的下降。在这种背景下，牧民将如何取舍？众所周知，经济学有一个基本假设，即作为理性的人，都具有财富最大化的动机。在这种动机的驱使之下，每个牧民都不顾草地的承受能力而增加羊的数量。虽然短期内，牧民便会因羊只的增加而收益增多。但从长期看，牧场必然持续退化直至无法放牧，于是公地悲剧就上演了。公地悲剧形象地说明了公共物品的供给必须要政府的干预，它从反面也印证了市场有效的前提。

信息不对称、市场不完全竞争、外部性以及公共物品的供给为政府行为的介入提供了理由。具体到我国民办高等教育中，由于民办高等教育的创办者主要是基层民众和民间团体，他们作为制度变迁第一行动集团，其制度创新行为是一种自发的逐利行为，基本上没有外在力量的强制，而且其办学资金来源也多是依靠个人筹集和社会出资，并且创办者的投资大多直接或间接地以营利为目的。因此，民办高等教育第一行动集团本质上是属于一种自愿组织，这种自愿组织所进行的诱致性制度创新，其运作本质上是以市场为导向的。那么这种自愿组织要保持有效率的运作，基于前述分析，学理上也应该具备信息对称、完全竞争、非外部性和私人物品等前提条件。但无论在理论还是在实践上，我国民办高等教育的生成和发展都不具备上述四个条件。

第一，民办高等教育市场存在信息不完全和不对称性。根据信息不对称理论，市场经济天然地存在信息不对称的弊病，交易中的个人由于拥有资料的不同，会导致交易效率的低下甚至“零和博弈”。民办高等教育生成和发展也是市场制度作用的产物，因此，它也必然存在信息的不完全和不对称性。这种信息的不完全和不对称性主要表现为教育消费者与民办高等教育机构之间的信息不完全和不对称，教育消费者在信息获取方面往往处于劣势。我国民办高等教育机构是改革开放后出现的一个新事物，它在发展过程中由于各种原因形成了多种办学形式、多种办学类型、层次多样、办学质量不等的中学后教育机构。这种新生事物，本身就不为教育消费者所充分了解。而且，由于我国目前高等教育市场还处在卖方市场阶段，这天然地不利于消费者权利的保障。在市场化取向下，有些民办高等教育机构为了吸引教育消费者眼球，扩大生源，通过报刊媒体竭力鼓吹学校办学质量，甚至不惜做虚假广告，沽名钓誉，哗众取宠，扰乱了本来就不是很健全的市场体系，既触犯了消费者的知情权，又损害了消费者的利益，而且也不利于民办高等教育市场的发育，影响了民办高等教育的健康发展。据报道，2005年高考刚结束不久，某省政府部门曾经对其所在市区的招生广告进行了一次联合整治。在联合整治中，检查人员发现，很多民办高校的招生广告都存在“猫腻”。这些民办高校其实都是以招自考生为主，有的纯粹就是招自考生，但在学校的招生简章中几乎都有意无意地对招自考生的信息进行了隐瞒。有的只是在报考专业一栏有“主考发证学校”的字样，有的以“国考”概念混淆自考，令考生及家长云里雾里，有的以计划外招生、扩大招生的名义骗取考生就读自考专业。更有甚者，自身仅为成人高考的助学班，通过先把考生招收入校，再让他们参加次年的成人高考来取得学籍。这些招生陷阱严重损害了考生、家长的合法权益，一旦上当受骗，不仅在经济上要遭受重大损失，而且给考生带来很大的精神损害。^[20]亦有记者调查发现，高考前的民办高校的生源大战，多少都有些变味，一些民办高校“把学生当摇钱树，以赚钱为最大目的，不惜采取欺诈手段，将不谙真情的学生骗进学校，获取非法利益”。“武汉某学院招生负责人甚至告诉记者，只要入校，将保证每门课都好过；只要交足了学费，混够了时间，毕业证、专业技术资格证都不成问题。”^[21]试想，在这种市场环境下，如果没有政府的介入，民办高等教育市场势必更加鱼龙混杂。“因此，为了保证学生的利益，维护社会的正常秩序，客观上也需要政府对一些民办高校的欺骗行为进行管制。”^[22]

第二，高等教育市场的不完全竞争性。我国民办高等教育作为一个新生事物，是在公办高等教育一统江山的体制外发展起来的。因此，民办高等教育从其起步阶段，就面临一个不公平的社会竞争环境。如对广大教育消费者而言，在同等条件下，相对于公办高等教育，民办高等教育往往都是一个次优选择。并且公办高等教育机构办学经费有国家财政性教育经费的支撑，但大多数民办高等教育机构，其办学经费则主要来源于学费、社会捐款、校办产业收入和地方企事业组织的拨款，其中学费所占比重最大。这也就为民办高等教育的发展带来了财政上的压力。20世纪前半叶，制约我国私立高等教育发展的主要问题也是资金问题。该问题的长期存在导致许多优秀的私立大学最后不得不转为公办。^[23]前车之鉴，在办学经费方面，民办高等教育也同样需要政府的支持。政府的缺位必然会影响民办高等教育的发展。不仅如此，公办高等教育机构与民办高等教育机构平等竞争、优胜劣汰的格局还不具备。长期以来，民办高校与公办高校相比，只能是“二等公民”。民办高等教育机构在贷款、税收、引资、产权等方面存在许多障碍，办学、用地、招生、就业等方面与公办高等教育公平竞争的机制也尚未建立起来，民办高校与公办高校师生也缺乏同等的政治待遇。在学生待遇（如半价火车票、助学贷款、报考公务员、奖学金、毕业生就业）、教师待遇（如工作业绩的政府评奖、人才的流动、科研基金申请、教师的人事档案保管和养老保险金缴纳）、干部待遇（如民办高校的管理者能否参加组织部组织的各级领导干部的公开选拔）等方面都也明显地表现出体制性差异。^[24]其实，这种现象不仅仅表现在公办高等教育与民办高等教育的比较上。在我国这样一个社会转型背景下，相当长一段时间以来，民办教育与公办教育、民办高校与公办高校、民办教师与公办教师、民办学生与公办学生其身份地位都存在较大的悬殊。虽然改革开放以来民办教育的发展已经打破了公办教育大一统的格局，但是民办教育依然还有边缘化的危险。在这样一个市场格局下，完全依靠市场竞争，民办教育不可能取得大的发展，只能停留在“拾遗补缺”的位置。“民办高等教育目前在中国是一种相对较新的事物，在发展过程中，它必然会受到传统思想、体制、文化等方面的冲击和制约，也会受到现实环境中竞争对手不规范行为的影响。”^[25]因此，要避免不规范的竞争行为，给民办高等教育创造一个良好健康的竞争环境，政府行为的介入也就是一种理性选择。

第三，民办高等教育外部性问题同样突出。在我国传统的计划经济体制下高等教育一直是由国家包办，也就是说由国家全额拨款，无偿提供，甚至在某些阶段连学生的生活费都由国家包下来。可能也正是在这个意义上，人们通常将高等教育界定为公共产品。而作为公共产品，一般也就具有相应的外部效应特征。我国民办高等教育机构虽然是利用非国家财政性经费，面向社会举办起来的，但它同样也具有公共产品的部分属性，带有很强的外部效应。这种外部效应具有两种可能，一种是正外部效应，一种是负外部效应。就正外部效应而言，民办高等教育在为学生提供教育服务的同时，也为我国的现代化建设培养了人才，有利于社会经济的发展。民办高校的这种正外部效应，从学理上讲，要保证它的持续供给，政府有必要介入，通过补贴扶持等方式促进其发展。因为基于民办高等教育的这种正外部效应获益的行为进行收费很困难甚至是不可能的，因此如果没有国家的介入，完全依靠市场进行高等教育资源配置，很容易导致高等教育资源供给不足。就负外部效应而言，追求收益最大化的民办高等教育第一行动集团，在制度变迁过程中，不可避免会出现制度创新的个体利益与集体利益的冲突，为追求个体利益，集体利益往往会受到损害。众所周知，我国民办高等教育发展的本质特征是投资办学^[26]，民办高等教育第一行动集团的制度创新本质上也是逐利性的。因此，纯粹依赖市场来保证投资办学和逐利的正当性和公益性，可能只是一种奢望。“通过自由市场和看不见的手，追求个人的私利可以神奇地产生出公共产品，这是因为它对自由市场和看不见的手充满幻觉。”^[27]同理，要求民办高校无条件地服从公益目标提供教育服务、私人投资无条件地服从非营利目标进行办学，也只能是一种幻想。我国民办高校发展进程也充分证明了这一点。改革开放这30余年来，民办高校办学违规问题可谓层出不穷。如果没有政府的政策监管和干预，我们很难想象民办高校发展会呈现出怎样的发展态势。

第四，民办高等教育的私立性也要求政府行为的介入。伴随着市场经济的运作、民办高等教育的涌现，高等教育已经打破了国家单方供给的局面，政府、高校、社会、家庭在制度层面上同时成为高等教育的供给主体，高等教育的公共产品属性逐渐淡化，私人产品属性日益凸显。同时由于市场的唯利性也会强化高等教育的排他性和竞争性，引发高等教育不公平，所以高等教育又不可能完全蜕变为私人产品，学理上高等教育应该是界于公共产品和私人产品之间的一种产品。因此，无论公办还是民办，在高等教育资源属性上，它应该是界于公共产品和私人产品之间的准公共产品。所谓准公共产品，是指兼具公共产品和私人产品的属性，它通常分为三类：①具有非竞争性的同时也具有排他性；②具有非排他性的同时也具有竞争性；③一定限度内的竞争性和排他性。^[28]从目前我国高等教育供给的现状来看，民办高等教育应该属于准公共产品的第三类。但是作为准公共产品的民办高等教育，它的资源供给、制度安排也有其特殊性，这种特殊性主要表现为公共产品的私人供给。正是由于私立性的存在，民办高等教育投资办学才成为可能。因此，私立性与公共性并不必然矛盾。然而，我国民办高等教育的私立性特征尚缺少制度支持，其中的根本原因就在于民办高等教育产权不清晰。产权不清晰不仅直接导致民办高等教育投资缺乏激励措施，也直接影响民办高等教育资本运营的有效性。新制度经济学认为，公共产品的私人供给能够成功，需要一系列制度条件来保障，产权制度是其中最重要的制度安排。因为产权具有重要的属性，它可以为私人投资公共产品提供一种激励。以科斯的灯塔为例，私人可以投资兴建灯塔。私人从国王那里取得修建灯塔的专利权，也就是指从法律上获得了对灯塔的产权。凭借产权，私人可以向那些通过此部分海域的船只收取经营灯塔的费用。可见，产权在这里的作用是为私人投资灯塔提供一种激励。但问题是，在现代社会，产权的界定往往需要国家的参与。投资办学是我国民办高等教育发展的重要特征，但产权不清晰势必制约民间力量投资办学的意愿。因此，要保证民办高等教育的持续供给，政府有义务为民间力量举办高等教育提供产权制度激励。显然，这一任务在目前也只有政府能够完成。

如上所述，由于信息不对称、市场不完全竞争、外部性问题等在我国民办高等教育市场上还普遍存在，这客观上决定了政府行为介入的必要性。但是，在我国这样一个丰富而复杂的本土化情境中，运用“市场失灵”来佐证政府对市场的介入和干预，还缺少一定的理论张力。在我国民办高等教育发展初期，市场失灵还没有体现，甚至市场制度安排还处于一种萌芽状态的时候，政府行为就已经开始介入，表现为政府对民办高等教育创办者设置进入壁垒。所以，张维迎在谈到我国政府管制的成因时曾经说，我国政府的管制与经典管制理论的分析相去甚远，很难在教科书中找到现成的解释。^[29]因此，在某种意义上，我国政府的管制可能不是因为“市场失败”，而是源自计划经济的惯性和本能。我国正处在一个政府催生的市场生成环境中。在这样一个环境中，市场制度安排还没有完全形成，在市场化的领域，有些问题的出现，是由于市场失灵所致，但也有些问题，与其说是市场失灵所致，还不如说是市场功能还没有充分显现所致。改革开放前，我国实行的是一个高度集中的计划经济体制。改革开放后，我国开始启动由中央主导的从计划经济体制向市场经济体制转轨的进程。因此，我国政府介入市场，原因可能有三点：一是基于前文所述的福利经济学原理，政府需要克服市场失灵；二是弥补转轨时期市场职能不足，替代不完全的市场或不完全的计划；三是主动创建市场机制，推进体制转轨。

就第一点而言，政府介入市场是由于市场具有内在缺陷，在信息不对称、外部性、不完全竞争等环境下，市场制度安排往往显得无能为力。要保持经济的高效运行，政府必须要发挥自身的职能优势，克服市场失灵，这也正是福利经济学所揭示的原理。正如前文所述，我国民办高等教育生成和发展过程中，政府介入市场在一定程度上也是市场失灵所致。从另一角度而言，市场具有自发性、盲目性、滞后性等内在缺陷，政府介入也有利于这些弊端的克服。在这个意义上，“政府的行动最好是配合市场机制去进行，并且要最大限度地保护市场的竞争机制不受伤害”，“建立以消费者主权为核心的市场机制”。^[30]

就第二点而言，政府介入市场弥补市场职能不足，是我国本土化语境中经济高效运行的特殊需要。基于福利经济学原理，政府干预经济是为了替代市场，在市场制度安排失效的地方，政府主动提供新的制度供给以替代失灵的市场制度安排。但是在这里，政府介入市场，并不是替代市场，而是替代不完全的市场或不完全的计划。因为在我国经济转轨过程中，市场制度安排是由政府催生的，是国家权力有意识退出的结果。而国家权力的退出，势必需要新的制度安排来维系经济运行的秩序。但是由于我国市场制度安排尚处在形成阶段，在国家权力退出和新的市场制度安排供给过程中就有可能存在时差，制度供给出现空白。这种制度供给的空白可能导致经济运行的秩序缺乏相应制度安排的维系而趋于低效或有失公平。为了弥补制度空白，政府介入也就有了必要性。而这种制度空白，换言之，也恰恰是由于不完全的计划或不完全的市场所致。所以，我国政府介入市场不仅仅由于基于福利经济学原理揭示的要替代市场，而且也是我国特殊国情要求政府应该替代不完全的市场或不完全的计划。我国民办高等教育诱致性制度变迁特征也充分证明了这一点。民办高等教育第一行动集团最先提出制度创新的需求，但是由于国家的退出，新的制度安排供给通过市场在短期内还无法实现。因此政府有必要响应来自基层和民间的制度需求，积极弥补制度供给的空白。

就第三点而言，政府介入市场也是由于我国经济转轨进程中政府有意识创建市场的需要。国家权力的退出，固然有助于市场制度安排的生成，但是市场制度安排的生成，并不必然排斥国家权力的退出，尤其在我国这样一个曾经是权力高度集中的计划经济体制国家。甚至在世界上的市场机制健全的地区，市场机制也并不是自发出现的，而是在很大程度上依赖于国家的行动。^[31]西方股份制公司的出现就是一个典型的个案。我国在经济转轨过程中，一方面国家权力在有意识退出，从而为市场制度安排的生成提供空间，来自民间和基层的个人和团体也就具备了产生自愿联合的前提；另一方面，国家权力也在有意识地介入，只不过介入的职能有所转化，从过去直接进行资源的配置转化为对资源的私人配置提供服务，譬如界定产权、保护私人合同，等等，这本质上也就是国家创建市场的具体体现。

同时，政府自身具有的特殊性，也决定了政府行为的介入具有技术上的优势。首先，国家具有暴力优势。国家拥有的暴力具有合法性。社会学家韦伯认为，国家是一种在某个给定地区内对合法使用强制性手段具有垄断性的制度安排。^[32]政府以合法暴力为基础，凭此可以征税、惩戒、强买、强卖，而私人企业却不可以，合法暴力优势会帮助政府纠正市场的缺陷。其次，国家具有交易成本优势。政府在当代社会被理解为一个最大公共福利的工具，它与企业这一营利机构相比，通过暴力和意识形态投资相对容易达成一致行动，因此相对能够节省组织费用、搭便车费用、谈判费用、执行费用等。^[33]政府所具有的这些技术上的特征，也为其介入民办高等教育的生成和发展提供了优势。

综上所述，以诱致性制度变迁为基本形式的我国民办高等教育先天具有的制度供给不足问题、市场失灵在我国民办高等教育发展过程中的普遍性，以及我国由计划经济体制向市场经济体制转轨时期特殊国情的需要，为我国政府行为的介入提供了必要性；而以国家暴力作后盾的政府拥有的技术上的优势，则为其行为的介入提供了可能性。但从新制度经济学角度而言，政府进行制度变迁的成本—收益估计可能才是最终决定政府行为介入的根本因素，这也正是下节需要探讨的内容。

第三节　政府行为分析：从规范走向实证

“政府行为是政府的人格化行程。”^[34]政府这一人格化的行程充满了动机、情感和策略。在学理上，我们可以通过民办高教机构变迁的方式演绎和再现民办高等教育制度变迁过程中政府行为的流变，并据此给出政府行为的规范性建议。而事实上，这也是传统经济学在分析政府干预市场时所经常采用的方法。但问题是政府是否有意愿以及是否有充分的能力来这样做？我们不凡先看一个案例。^[35]

由于19世纪泰国经济与世界经济的一体化和大米价格的上涨，泰国大米出口形势突然好转，因而水稻耕种面积和大米出口量急剧增长。这一趋势引起的一个重要反应是地价上涨，进而使政府把注意力放到了旨在提高土地生产率的干预上：农业研究与灌溉投资。与此相适应，对制度变化的需求也强劲起来。

由于湄南河谷中央平原（该区占大米出口的绝大部分）的自然特点，为了给中央平原提供灌溉服务，必须修建一座大坝和广泛的运河网。河谷地势坦荡，无法建造高效的、小型的水利工程，或进行零敲零碎式的开发。灌溉设施的不可分性以及一个大的地理区内实现协调的必要性，说明只有中央政府才能承担这一任务，而不是各级政府或当地集体行动团体。如果由地方承担就涉及巨额的协调费用以及搭便车问题。

1902年在湄南河畔的猜那兴建一座水电坝的建议出台。该工程由荷兰著名的灌溉工程师J·霍曼·范德海德设计，此前他曾在爪哇供职。1902～1909年，他一而再、再而三地阐述建议，且以一项周密的计划证实他的论点，该计划内含政府成本和效益（内含土地税、水费）与估计数。其后使用社会成本和效益分析框架所作的分析证实了范德海德所提出的论点：该工程能给泰国带来巨大的净社会利益。首先，该工程投资能带来19%～22%的内部投资收益率，与同期铁路投资率相比，这是一个有利的投资收益率。其次，就提高水稻产量的投资方式而言，当时灌溉投资是一种比扩大耕种面积投资更为廉价的途径。再次，该工程上马，还有其他一些无法计算的社会收益率。

尽管范德海德及其拥护者的论据颇有说服力，有证据表明这种投资的潜在社会收益率是很高的，泰国官员也十分了解运河开发的利益，但灌溉建议还是一再遭到否决。直至第二次世界大战以后，由于有世界银行的支持，范德海德设计的水利工程才最终得以完成。那么是什么原因导致该项目的延期呢？从新制度经济学的角度来分析，至少有两大原因。

第一，国家安全目标与经济发展目标之间的冲突。从当时国际环境来看，泰国始终面临着帝国主义的威胁，因此国家安全目标高于一切。而与军事相关的一些投资，如铁路投资，对于国家主权而言有较高的收益。此时政治成本—收益的比较必然要放在首位。此外，当时由于外部环境的不利，泰国增加财政收入、支持政府投资的能力十分有限，而泰国又不愿债台高筑、冒受外国干涉的风险，因此仰仗外国贷款的灌溉投资就没有吸引力。反之，继续依靠私人投资扩大播种面积，则运用国家财力少一些，冒受外国干预的风险也最小。从政治成本—收益的比较看，这是当时“最佳”的选择。

第二，政府高层官员的私人利益与国家的经济利益之间的矛盾。假设当时泰国没有帝国主义的威胁，假使范德海德的计划实施了，中央平原大部分地区有了灌溉之利，居民就会离开兰实地区——在那里，许多政府官员和王室成员拥有土地——移居新辟灌溉区。第二次世界大战前在中央平原所作的金额最大的灌溉投资，是帕萨克水利工程，该工程的设计，旨在保护兰实地区利益。兰实地区还是1916～1917年所建的泰国第一座水稻试验站的所在地。由此可知，当政府官员会成为公共投资的主要受益者时，对采取干预措施、提高土地生产率的要求就会得到满足；而当这种干预影响所及有损于政府要员的利益时，这种要求就不会满足。

上述案例说明政府是否提供制度供给，并不纯粹是一个技术性问题；政府行为的介入也会产生一定的费用和收益。“政府干预的卫道士们最大的错误就在于简单地预设了政府管制的逻辑前提：全知全能和政府代理人的大公无私、慷慨正直，并忽视了政府行为的成本——收益分析，及其所造成的难以计算的外部效应——社会成本。”^[36]事实是，“政府从来不能肯定有限的选择已经包括了最佳的解决办法，也不可能拥有完全的权力、随心所欲地设定和推行公共政策。”^[37]传统的福利经济学假设政府是一个全知全能的政府，政府克服市场的缺陷，其目的也就在于实现社会福利的最大化或效用的最大化。在这里，政府行为研究也就成为一个规范性研究。对于研究者而言，政府所要做的就是找到一个行之有效的方法，以弥补市场的不足。因此，政府行为介入和干预市场也就是一个技术性问题。这种研究，“它建筑在一个虚构的主体基础之上：国家是一种可以和个人分开的东西”^[38]。政府或者国家被看成一个铁板一块的有组织的实体，在组织实体内部，个人完全丧失了他自己的身份和特征。泰国修建水坝案例则说明政府行为的介入还有必要考虑政府成本—收益分析。正如林毅夫认为的，“国家干预可以补救持续的制度供给的不足。由于国家干预会同时引起国家的费用和效益，所以国家是否具有采取适当行动的激励，可能是经济分析中要碰到的一个问题”^[39]。这实际上也就涉及“什么是政府”的一个理论假设，而这也恰恰是对政府行为进行分析的根基所在。

新制度经济学中关于政府行为的研究，通过引入企业理论，在一定程度上克服了福利经济学研究的政府全能、追求福利最大化假设的不足。这些研究对政府或者国家的假设都带有强烈的经济人色彩。科斯认为，政府“实际上，是一个超级企业（但不是一种非常特殊的企业），因为它能通过行政决定影响生产要素的使用”。“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上，有时它的成本大得惊人。而且，没有任何理由认为，政府在政治压力影响下产生而不受任何竞争机制调节的，有缺陷的限制性和区域性管制，必然会提高经济制度运行的效率，而且这种适用于许多情况的一般管制会在一些显然不适用的情况中实施。”^[40]科斯的论证说明，政府的行政机制运转也是要花费成本的，只有在行政解决方法的费用低于市场解决的成本时，政府才有理由介入。

经济史学家诺思在其《经济史中的结构与变迁》一书中，对国家（政府）也作出了经济人的假设。^[41]诺思可以说是新制度经济学国家理论的集大成者。在诺思之前，国家起源理论众说纷纭，但其中最有影响的主要有两种，一种是契约理论，另一种是掠夺或剥削理论。

契约理论是建立在一种完全自由和完全平等的状态之上的。它认为，国家是公民达成契约的结果，它要为公民服务。契约论澄清了人们最初制定契约的动机，在这种动机下，如果执政者违背契约，破坏了公意，损害了人们的自由和平等状态，没有达成人们最初制定契约的意愿，那么人民就有权取消契约，将自由平等重新夺回来。诺思认为，契约方法可以解释为什么国家提供了一个经济地使用资源的框架，从而促进福利的增加。然而，国家既作为每一个契约的第三者，又是强制力的最终来源，它成为为控制其决策权而争斗的战场。各方都希望能按有利于自己集团的方式再分配福利和收入。因此尽管契约理论解释了最初签订契约的得利，但未说明不同利益成员其后的福利最大化行为。

国家掠夺论或剥削论在历史上乃至今日依然产生着较大的影响。这一理论尽管在形式上存在分歧，但基本都承认，国家是某一集团或阶级的代理者，它的作用是代表该集团或阶级的利益向其他集团或阶级的成员榨取收入。这样在逻辑上也就有一个推论：掠夺性的国家将界定一系列产权，使权力集团的收益最大化而无视它对社会整体福利的影响，因此在长时段上也就不可能促进社会整体利益的提高。所以诺思认为，掠夺论忽略了契约最初签订的得利而着眼于掌握国家控制权的人从其选民中榨取租金。

在契约论和掠夺论的基础上，诺思提出了国家“暴力潜能”分配论。诺思认为，若暴力潜能在公民之间进行平等分配，便产生契约性国家；若这样分配是不平等的，便产生了掠夺性国家。在诺思看来，国家既是一个具有自身效用最大化的组织，也是一个实现社会效用最大化的机构。诺思的国家模型具有三个基本特征。第一，国家为获取收入，以一组服务——我们称之为保护——与公正作交换。第二，国家试图像一个带有歧视性的垄断者那样活动，为使国家收入最大化，它将选民分为各个集团，并为每个集团设计产权。第三，由于总是存在能提供同样服务的潜在的竞争对手，国家受制于其选民的机会成本。国家提供的基本服务是博弈的基本规则。国家最基本的目标有两个：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，这能使统治者的租金最大化。二是在第一个目标框架下降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。因此，国家与社会之间是一种交换关系，国家的存在面临着竞争和交易费用的双重约束，前者使得国家不再是一个中立者，它要追求租金最大化以赢得统治集团的支持；后者使得国家丧失了稳态性，它要降低交易费用以保证选民的肯定。但是这两者目标是不尽一致的。显然，诺思的国家理论假设具有鲜明的经济人色彩。

新制度经济学认为，只有制度创新的预期收益大于预期成本时，一项新的制度安排才会被作出。从经济人假设出发，国家要推行一项新的制度安排，同样也要受此限制。“如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到统治者的生存，那么国家可能仍然会维持某种无效率的不均衡。”^[42]以诺思为代表的新制度经济学的国家理论在中国经济学界、政治学界已经受到了越来越多的关注。“它的革命性的理论含义，对现实经济问题的解释力，充满想象力的独特思路，甚至它的表达方法所包含的理论趣味，使得它在中国经济理论界引起的震荡远远超过其他任何一种西方经济理论。这里只要把‘经济’二字改为‘政治’，则完全可以借用来描述它在政治学界的殊荣。”^[43]毕竟，新制度经济学的国家（政府）理论相对于传统的福利经济学的假设，其现实性更加突出。正如埃里克·弗鲁博顿等人所说，“国家可以，有时也确实被理解为一个企业，一个岁入或社会产品最大化的组织，这个组织可能是一个统治者、一个统治阶级或人民的代表把持着”^[44]。

而我们一旦将经济人假设引入到什么是政府的思考中，这也就对政府行为研究提出了一个要求。政府既然有自身的成本—收益估计，政府行为也就有其自身的内在逻辑。对于研究者而言，政府应该做什么就不能简单地归结为规范性问题，政府应该怎么做也就不再是单纯的技术性问题。遗憾的是，我们更多的研究都是在进行规范性分析，这些研究都是以一定的价值判断作为出发点和基础，首先提出行为标准，并以此作为处理问题和制定政策的依据，探讨如何才能符合这些标准的技术和方法。目前我国民办高等教育的政策研究也多是遵循这样一种方法。不仅在民办高等教育政策研究之中多是如此，“在传统经济学文献中，政府被视为外生于经济运行的主体。经济学家们更是把政府作为推动合同执行的‘第三方’力量”。结果，这必将导致经济学家和其他社会科学家们的建议对政府行为的影响甚微。^[45]因此，规范性研究在政府行为研究中可能也就有其局限性。一种可行的选择，就是从规范走向实证，进行解释性研究，通过还原事实的本来面貌，归纳出政府行为的约束机制与利益诉求。换言之，研究者如果厘清了政府的行为逻辑，可能也就更加清楚如何为政府提供政策建议。

【注释】

[1]〔美〕R．科斯，〔美〕A．阿尔钦，〔美〕D．诺思等．财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［M］．刘守英译．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：15．

[2]伍俊斌．中国市民社会的文化建构：从身份走向契约［J］．学术界，2006（2）：75．

[3]张立勤．等待哈佛——中国十大民办大学校长访谈录［M］．北京：中国社会科学出版社，2004：60．

[4]为了中国的哈佛．http：//www．xfueduorg/newssite/hafu．/chuangban．html．

[5]樊纲在《渐进改革的政治经济学分析》中谈到中国改革的基本特征是渐进式，与这种改革发展过程相适应，我国改革的目标模式也是不断调整的，各方面改革都采取了双轨制过渡的方式。详见：樊纲．渐进改革的政治经济学分析［M］．上海：上海远东出版社，1996：179-180。

[6]中国民办高教委全称为“中国成人教育协会民办高等教育委员会”。这是我国第一个全国性民办高等教育的社会团体。该组织的成立，当时被誉为“民办高等教育事业发展的一个里程碑”，后来事实也证明民办高教委为中国民办高等教育事业的发展作出了应有的贡献。（详见：陈宝瑜．民办高等教育委员会1998年工作汇报［A］．中国成人教育协会民办高等教育委员会．中国民办高等教育理论与实践（第2辑）［C］．北京：大众文艺出版社，1999：364-366）

[7]卢现祥．新制度经济学［M］．武汉：武汉大学出版社，2004：184-185．

[8]刘尧．我国民办高等教育的现状、问题与发展趋势［J］．教育研究，2004（9）：23．

[9]沉淀成本，是经济学中的一个概念。它是指已经投入，但又无法收回的，并对以后的决策没有任何关系的成本。

[10]杨瑞龙．我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为［J］．经济研究，1998（1）：45．

[11]〔美〕曼瑟尔·奥尔森．集体行动的逻辑［M］．陈郁，郭宇峰，李崇新译．上海：上海三联书店，1994：2．

[12]〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事物的治理之道：集体行动制度的演进［M］．余逊达，陈旭东译．上海：上海三联书店，2000：18．

[13]汪明义．民办高校当前存在的问题［J］．四川师范大学学报（社会科学版），2008 （2）：44．

[14]蔡蕾．南洋教育集团倒闭内幕［J］．非常关注，2006（5）：10．

[15]〔美〕R．科斯，〔美〕A．阿尔钦，〔美〕D．诺思等．财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［M］．刘守英译．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：394．

[16]〔美〕约瑟夫·E·斯蒂格利茨．政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色［M］．郑秉文译．北京：中国物资出版社，1998：69．

[17]帕累托效率是一种资源配置的最优条件，它是一种没有“帕累托改进”余地的状态，是公平与效率的理想王国。

[18]王雅莉，毕乐强．公共规制经济学（第2版）［M］．北京：清华大学出版社，2005：28．

[19]D．C．North and R．P．Thomas．The Rise of the Western World［M］．Cambridge University Press，1973：3．

[20]转自人民网：虚假招生广告至少存在六大问题［EB/OL］．http：//society．people．com．cn/GB/1062/3485893．html，2013年09月10日。

[21]何成军，将立广，张敏．民办高校打响“生源争夺战”［N］．甘肃经济日报，2009-6-25（1）．

[22]杨丽琳．我国民办高等教育政府管制问题研究［D］．南昌：江西财经大学，2004：19．

[23]汪明义．民办高校当前存在的问题［J］．四川师范大学学报（社会科学版），2008 （2）：44．

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