上海农民工子女教育研究

上海农民工子女教育研究

课题组

本报告在广泛收集本市农民工子女教育相关统计资料与借鉴国内外研究成果的基础上，通过对嘉定区、杨浦区三所学校农民工子女的问卷调查，同时结合对市教委相关职能部门、杨浦区教育局，浦东、闵行两所农民工子女学校的访谈资料，就现阶段本市农民工子女教育的现状及其难点进行了深入分析，对未来本市义务教育资源的供需关系加以展望，并就如何统筹解决农民工子女教育问题提出了战略思路和政策建议，以期为上海中长期教育规划的制定提供参考。

一、上海农民工子女教育的现状

（一）初步构建了农民工子女义务教育的保障体系

1﹒政策保障

2003年底，上海市教委等部门联合发布《关于做好进城务工就业农民适龄子女义务教育工作的若干意见》；2004年2月，上海市教委拟定了《关于做好进城务工就业农民适龄子女义务教育工作的若干意见（试行）》；2006年4月新修订了《上海市中小学学籍管理办法》；2008年1月21日，上海市教委颁布《关于进一步做好本市农民工同住子女义务教育工作的若干意见》，提出了上海市加强农民工同住子女义务教育工作的“一揽子”计划，并先后出台一系列的政策，深入贯彻落实了国务院的“两为主”原则。

2﹒机制保障

一是建立领导机制。在市级层面，建立了农民工工作联席会议制度，相关区县也纷纷建立健全了分工管理体系。二是建立经费投入机制。在市财政义务教育经费转移支付中，把农民工子女接受义务教育的经费纳入年度的教育经费预算，并且按照学校的实际在校人数和定额标准，划拨给接受农民工子女的学校。三是逐步完善运作机制。2008年9月8日，上海市教委等五部门联合发布《关于继续做好本市农民工同住子女进入义务教育阶段公办学校就读免借读费工作的意见》，对农民工同住子女身份的认定在全市范围内加以统一。

3﹒质量保障

2004年7月1日，上海市教委下发《关于进一步加强本市以接收进城务工就业农民子女为主学校管理工作的意见》，对农民工子女学校的办学性质及其办学条件作了具体规定。与此同时，自2004年起，每年下拨3 000万元，用于改善农民工子女学校的安全、卫生、教育教学条件，并通过登记备案、督导评估等途径规范此类学校的办学行为。上海各区县政府也通过种种措施，提升辖区内农民工子女学校的办学水平和教学质量。

（二）大部分农民工同住子女已经纳入义务教育的保障范围

1﹒就学数量呈逐年上升的态势

2000—2005年，在本市接受义务教育的流动人口子女由26.30万人增加到38.18万人，五年间增加11.88万人，年均增长速度达7.74%；2005年以来，增速趋于平缓，基本稳定在38万人至39万人之间。2006年的调查数据显示，农民工子弟在校就读数达31.62万人，占比达到81.97%。

2﹒学段分布以低年龄段为多

小学阶段在上海接受教育的外来流动人口子女占外来流动人口子女总人数的比例，2005年为82.79%，2006年为79.47%，说明义务教育阶段在上海接受教育的外来流动人口子女以小学阶段为主。

3﹒就学渠道以公办学校为主

目前大部分处于义务教育阶段的农民工子女已经为本市的公办、民办学校所接纳。农民工子女在沪接受教育的渠道通常包括：一是进入公办或民办学校，数量逐年递增；二是在农民工子女学校就读，但数量逐年递减。

4﹒就学地域相对集中在城郊结合部

上海市教委的专题调研结果显示，在上海流动人口子女在郊区就读的比例2005年和2006年分别高达81.93%和81.77%。

二、农民工子女教育存在的主要问题

（一）农民工教育的提供者——市、区两级政府和学校面临的主要问题

1﹒相关统计制度尚未建立，义务教育阶段适龄农民工子女数量不够准确，难以对这类学生的入学率、巩固率等进行监测

由于我国目前尚未建立实有人口管理的信息登记系统，相关统计工作尚不完善，有关部门不能提供较为准确的农民工子女义务教育阶段适龄人口数据，难以对学生的入学率、巩固率等进行监测。

2﹒农民工集中居住，无序流动，区域性公办教育资源供需矛盾突出，降低了义务教育资源的总体承载力

一是流动人口子女大量集中在城郊结合部；二是原先因户籍学龄人口减少闲置的部分教育资源已经转让或出卖，从而导致了公办教育资源供需之间的矛盾。同时，农民工就业不稳定，居住地随就业地变动而变迁，在农民工子女学校就读的流动人口子女，相比在公办学校就读的农民工子女，其转学的发生比率和人均转学次数都偏高，增加了义务教育管理以及教育发展规划制订的难度。

3﹒农民工举家迁移及随产业向远郊集聚，致使义务教育资源供给的区域性短缺矛盾由近郊区向部分远郊区扩展

随着上海产业结构的空间调整，尤其是工业园区向远郊地区的转移，农民工也出现了向近郊及部分远郊集聚的态势。这不仅改变了区域教育资源的配置，使基础教育资源供给区域性短缺的矛盾从近郊区向远郊区扩展，而且进一步加剧了远郊区教育资源的区域性短缺，也不利于远郊区教育资源的优化和提升。

4﹒户籍人口出生小高峰以及户籍生育政策调整后的生育堆积效应，将加剧规划期内教育资源供需的矛盾

2000年以来，上海逐渐进入第四次人口出生高峰期，统计数据显示，上海常住人口新生儿从2001年的8.1万人增加到2007年的16.66万多人，将近翻番。同时，上海很可能在“十二五”期间对现行的生育政策作出调整，允许一方为独生子女的夫妇生育两个孩子。新政策一旦实施，很多人会选择在第一时间内生育，将导致生育的堆积效应。

5﹒农民工子女初中后教育通道一旦建立，将对义务教育资源形成一定的冲击

随着本市探索性地建立农民工子女初中后教育的通道，在上海就读的农民工子女总数将进一步增加，这不仅将加大城市高中教育资源的压力，也会对义务教育资源尤其是初中阶段的教育资源形成较大的冲击。

6﹒国家取消义务教育借读费后，将进一步加大解决大城市农民工子女教育问题的难度

取消义务教育借读费，将对解决农民工子女教育问题带来巨大的压力，教育财政经费的压力将进一步加大。取消借读费后，不仅会影响农民工对其子女是流动还是留守的抉择，导致更多的农民工子女通过随迁的方式进入大城市就读；而且因为公办学校的教育资源优于民办及农民工子女学校，这一政策的出台有可能导致较多的农民工子女转向公办学校借读。

（二）农民工教育的接受者——农民工子女面临的主要问题

1﹒受自身及外界因素的影响，农民工子女自身接受教育面临不少困难

一是在公办学校就学的农民工子女存在一定的心理障碍；二是新课程改革增加了农民工子女学习的困难；三是农民工子女学校的办学条件参差不齐，部分学校的教育质量有待提高。

2﹒免收借读费的政策尚未惠及所有农民工子女，部分低收入农民工子女的受教育权利仍难以得到保障

在国家已经取消义务教育借读费的政策大背景下，取消借读费的相关政策又将使上海面临两难选择——取消并禁止农民工子女学校的存在，将使部分低收入且不符合同住子女条件的农民工子女无处就学；降低或取消农民工子女进入公办学校的借读门槛，将使如何解决该部分农民工子女的教育费用及如何预防更多的教育移民将成为一大难题。

三、上海市义务教育资源现有承载力及需求变化趋势

（一）2008—2020年上海市中小学学龄人口预测

以2007年上海市的人口统计数据为基础，采用分要素预测法对2008—2020年上海市常住人口发展趋势进行开放式预测的基础上，对义务教育阶段的适龄人口数进行了推算，预测和推算结果如表1和表2所示。

表1　2008—2020年上海市常住学龄人口变动趋势（单位：万人）

表2　2008年、2010年、2015年、2020年义务教育各学段适龄人口发展趋势（单位：万人）

（二）2008年—2020年义务教育资源的需求变化

1﹒标准学校数量需求

若按常住人口总量的建设标准配置，则规划期间对基础教育各级各类的标准学校数的需求较大，如表3所示。

表3　义务教育标准学校需求预测（按建设标准计算）（单位：个）

若按本课题开放式预测得到的常住学龄人口数量配置，结果如表4所示。

表4　2009—2020年义务教育阶段标准学校需求预测（单位：个）

2﹒学校的占地面积、建筑面积及教师的需求量

2010年、2015年及2020年三个年度需求量的测算结果如表5—表7所示。

表5　2010年全市义务教育资源需求

表6　2015年全市义务教育资源需求

表7　2020年全市义务教育资源需求

（三）2008—2020年上海义务教育资源承载力分析

1﹒全市可供义务教育资源情况

表8　2007年全市中小学校教育资源状况

数据来源：《2007年上海教育统计手册》。

2﹒义务教育资源现状与需求的对比

2007年的统计数据表明，全市共有普通小学615所，普通中学786所，其中，完全中学174所、高级中学143所、初级中学338所、一贯制学校139所。

（1）由于目前仍处于小学户籍学龄人口持续减少的阶段，因此现阶段全市标准小学总量略有富裕，但自“十二五”后半期开始，因小学适龄人口数量大规模增加，小学学校数量供需之间的关系发生变化，将出现供不应求的情况，2015年的缺口将达到200所，2020年则超过350所。

（2）现阶段初中教育资源较为富裕。2010年、2015年及2020年的需求量分别为305所、310所及480所，在“十二五”时期全市初中阶段的教育硬件总体的供给比较充裕，进入2015年后由于需求量的持续增加，将会出现供需紧张的矛盾。

（3）表9的测算结果表明，2010年后小学教师的需求量将逐年上升，现有的师资队伍难以适应需求增长的变化；但初中教师供大于求的情况仍将长期存在。

表9　全市义务教育阶段现有专任教师与需求数比较

四、农民工子女教育问题的解决思路

（一）适应农民工群体的发展特点，实现战略思路的转变

一是教育对象从农民工同住子女向流动人口子女全覆盖。从教育公平的视角，必须将这部分流动人口的子女也纳入到义务教育的范围。二是教育机制从政策保障向制度创新转变。需要从制度层面进行创新，使现有的工作系统化和规范化。三是教育目标从教育机会公平向教育内涵拓展转变。应该改革以户籍学龄人口为对象的义务教育管理模式，建立覆盖常住学龄人口的义务教育管理和服务机制。相应地，农民工子女教育的内涵必须进一步拓展。

（二）秉持“统筹发展、区域调配、多方投入、重点扶持”的指导思想

统筹发展是指将农民工子女义务教育纳入本市义务教育的统一范畴，将户籍基础教育改革与农民工子女义务教育的实施有机结合，为农民工子女教育问题的解决提供更大的制度空间。区域调配是指根据农民工子女的数量分布及求学需求，对全市存量教育资源加以统一调配，对农民工子女教育实施跨区域资源配置。多方投入是强调在农民工子女上学问题上以“公办学校为主”的方针并不是排斥其他社会力量，尤其是民间资本和“民办学校”参与农民工子女的教育。重点扶持是指对符合条件的农民工子女学校，通过重点扶持的方式，改善办学条件、提高师资水平、保证教学质量。

（三）应该依据农民工流迁的特点及其发展趋势对现有的基础教育管理体制和流动人口管理机制加以改革和创新

1﹒强化和改善政府公共服务职能，将农民工子女教育资源纳入城市社会事业发展规划

其一，根据各区域人口变动的不同情况决定教育资源的配置方向。市级财政要加大对人口导入区县，尤其是农民工子女集聚的区县的支持力度，将农民工子女教育纳入城市社会事业发展规划。其二，通过对外来务工者居住地的规划引导，及时调整不同区域学校的设点布局，使其与新的人口格局相适应。

2﹒统筹农民工子女义务教育经费，建立经济困难家庭学生专项基金

其一，构建义务教育经费供给的统筹模式，解决区县之间教育资源负担不均的问题。根据该供给模式，将从中央返还给流入地市、区、镇三级政府的税收中按一定比例直接提取一笔资金作为农民工子女义务教育经费的专款。其二，建立专项基金，解决经济困难农民工子女教育费用紧张和流动就学成本高的问题。一要降低收费标准，减少收费项目；二应以城市教育附加费及通过社会赞助等方式建立专项基金。

3﹒构建学前教育、基础教育、职业教育、成人教育“四教统筹”的农民工子女特色教育体系

建议采用“逐步放开，条件准入，成本分摊，市场操作”的方式展开。“逐步放开”——先开放中等职业教育，再逐步过渡到普高。“条件准入”——设置一定的准入条件，以限制政策导向可能引发的连锁反应。“成本分摊”——初中后教育属于非义务教育，教育经费的来源可采用“四个方面，各承担一部分”的方式，也即，中央财政承担一部分、农民工个人必须负担一部分、用人单位承担一部分、流入地政府补贴一部分。“市场操作”——让有企业背景的职业学校进行培养和消化一条龙，企业也可实行委托培养方式招生。

4﹒鼓励和支持更多的民办学校参与农民工子女教育

其一，降低民办学校的办学“门槛”。允许农民工子女学校继续存在，扶持尚不具备基本条件的农民工子女学校积极创造条件，转为民办学校。其二，加强对已经转为民办的农民工子女学校的质量管理和规范。

5﹒分别建立适应农民工子女发展特点的流动人口和义务教育管理服务机制

第一，加强外来人口的综合管理工作，建立外来少年儿童信息登记管理制度。第二，充分发挥农民工子女教育领导机构的作用，统筹协调农民工子女教育问题。解决农民工子女就学问题涉及面广，需要由政府牵头。第三，根据农民工人员流动性较大的特点，实行农民工子女学籍管理信息化。

课题承担单位：农工民主党上海市委

负责人：吴瑞君