学习型城市的发展战略和绩效评价研究

学习型城市的发展战略和绩效评价研究

课题组

上海发展学习型城市，就是在知识经济、信息化、全球化发展背景下，以学习者为中心，以终身教育体系和学习型组织为基础，以形成终身学习文化为基本特征，通过教育培训和自主学习，促进人的全面发展和城市的可持续发展，实现人人皆学、时时能学、处处可学，为建设社会主义现代化国际化大都市提供支持。上海发展学习型城市有三个指向：一是给所有市民发展机会，二是提高教育和技能水平以提高经济竞争力，三是提升公民素质、解决影响社会大众的一些社会问题，履行社会责任，促进社会和谐。在学习型的城市中，终身学习成为共识，市民有充分的学习机会，政府对学习型城市建设非常重视。社会教育培训体系相当完善，学习型组织创建基本普及，社会发展和个体全面发展高度融合。

一、学习型城市发展要解决的问题

上海学习型城市建设在终身教育体系框架构建、学习型组织创建、品牌学习活动创办、信息化平台建设、学习型城市管理体制建设等方面取得了一定成绩。要进一步服务于“四个中心”建设，构建和谐社会，上海学习型城市要拓展广度和深度，不断显现发展成效。其面临的主要问题，可以概括为如何体现“以人为本、政府职责、学习质量、制度创新”的发展重点。

（一）要进一步凸显以人为本，满足不断增长的终身学习需求

目前市民的终身学习消费总量不高，市民多元化终身学习需求的满足程度不高，终身学习需求与供给的矛盾日益凸显，急需提供丰富的终身学习的公共产品，促进人的全面发展。

（二）要进一步完善政府职责，提供无障碍的公共教育服务

要解决发展学习型城市“大教育”的投入与现行“小教育”预算体制的矛盾，增加公共财政投入。加快终身教育立法，制定鼓励终身学习的政策，丰富公共教育渠道和资源，使市民拥有灵活多样的受教育途径，获得更多选择的机会。

（三）要进一步提高学习质量，加强各类人群的教育培训

树立以学习者发展和城市发展为主的质量观和绩效观，立足学习者需求。加强各类人群的继续教育和教育培训，培养高素质、高技能人才以适应上海经济社会发展需求。

（四）要进一步创新学习制度，构建灵活弹性的教育机制

当前教育机制还是以单通道的学历教育为主，教育仍以考试为唯一评价，终身教育成果未得到社会认可。应打破教育壁垒，加强多类教育的沟通，建立弹性学制，创新教育机制、学习制度，营造便捷可及的学习环境。

二、上海学习型城市的指导思想和发展目标

指导思想：以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，全面实施科教兴市战略和人才强市战略，以人为本，统筹兼顾，彰显特色，不断提升城市学习力、创新力和竞争力，为实现全面建设小康社会目标、构建社会主义和谐社会、促进人的全面发展提供有力的支撑。

2020年发展目标：建成正规教育与非正规教育、学历教育与非学历教育相互沟通、各类学习成果得到有效认可的较为完善的终身教育体系。全民形成终身学习意识，提供公平均等的教育机会，市民学习权利得到充分保障，学习需求得到有效满足，市民受教育程度和文明程度大幅度提升。学习型组织创建覆盖大部分的机关、企事业单位、社区、家庭。

三、学习型城市的发展战略——教育“立交桥”构建

从政府的角度解决学习型城市的发展问题，关键是要架构多样便捷的教育渠道和成才途径。研究将这一战略定义为教育“立交桥”的构建。

（一）教育“立交桥”架构

构建教育“立交桥”，就是创新教育体制机制，统合全市终身教育资源，促进成人教育、继续教育，以及普通教育、职业教育等各类教育之间的沟通，建立全面的学习成果和工作经历认证机制，支持和引导各级各类教育面向全社会实行更加灵活多样的办学形式，建设更加开放、平等的城市教育体系。

具体而言，“立交桥”有这样四个关键要素（见示意图）：

图1　教育“立交桥”平面示意图

“大体系”：开放的全方位的教育体系。

“大体制”：完善的由政府多个部门协调建立的大教育管理体制。

“大平台”：结合多种媒体和现代信息技术形成的、便捷的、可时时处处共享的“大”学习平台。

“新制度”：灵活的打破壁垒、更紧密衔接教育和社会的制度。

（二）教育“立交桥”主要特征

1.立体相交。各种教育及其依托的载体在“立交桥”的架构下交汇贯通，教育资源有效衔接。

2.统合有序。领导和管理有力，教育机构运转与教育资源提供井然有序，有法可依，有章可循。

3.便捷畅通。学习者时时处处能得到教育服务，学习成效明显，终身学习资源非常丰富，学习者和教育机构都得到发展。

（三）教育“立交桥”主要构建内容

1.开放的“大”教育体系

学历教育体系非常完善，并实现中高等学历教育，学历教育与非学历教育有效沟通。不仅是学校教育，企事业、机关、社区都重视教育提供和自主学习。

（1）各类学校的立交：建设全方位实施终身教育的开放大学体系。以上海电视大学为基础，成立上海开放大学。其他高校以课程和资源参与的形式，采用“学分互认”或“学分单向认定”，整合全市成人学历教育资源。

（2）各类学历的立交：建立横向沟通、纵向衔接、内外协调的学历教育体系。包括：开放型的成人高等学历教育体系；普通中等教育、中等职业教育与成人高等教育、高等职业教育的相互衔接；非学历教育与学历教育的有效沟通。

（3）各类设施的立交：建设标准化的公共教育基地。以区县社区学院、街道乡镇社区学校、村居委教学点三级网络为基础，整合老年学校、乡镇成校、图书馆、文化馆等公办教育资源，建设标准化公共教育服务基地。

（4）各类资源的立交：建立教育资源供给与服务体系。建立开放的终身教育课程资源、教师资源、校舍资源、管理资源、信息化资源的服务体系，鼓励各类学校及图书馆、文化馆、体育馆等机构提供终身教育课程资源与服务。

2.完善的“大”教育管理体制

学习型城市发展不仅是教育行政部门的工作，更是牵涉到政府多个部门，需要全社会共同参与的“大”教育工程。应以新公共管理理念和服务型政府建设为指导，建立和完善党委领导、政府推动、教育部门主管、多个部门协调、社会广泛参与的教育管理体制。

要引导形成有效、有序、优质竞争的教育培训市场。建立教育执法者队伍，对违法办学进行严惩。引导、鼓励社会教育机构提供公共教育服务。

3.便捷的“大”学习平台

现代学习必须要与飞速发展的现代信息技术和多种媒体相结合，才能实现便捷的无障碍学习。

（1）多元学习平台建设。完善上海市民终身学习网站，与多个学习网站有效链接。运用移动技术、卫星技术、电视、报刊等载体，积聚各种资源，形成时时处处可用的终身学习课堂。

（2）终身学习资源建设。整合已有教育学习资源，开发精品资源，建设内容丰富、形式多样的终身教育资源库。

（3）支持服务体系建设。依托上海社区教育系统建立起一支教师和技术服务队伍。

4.灵活的“新”学习制度

（1）“学分银行”制度。建设一个以学分认定、积累、转换、兑换为基础的开放教育管理系统，沟通各级各类教育。包括成人高等学历教育之间的学分互认，中高等职业教育的学分衔接，学历教育与非学历教育的融通，高等职业教育自学考试等。

（2）学习成果认定制度。政府成立“终身教育学分标准与认证委员会”，负责对各类学习成果和工作进行认定，制定相关标准，研究实施学习成果转化的方式与标准。鼓励社区自主对居民社会学习成果进行认定和激励。

（3）市民学习账户制度。企事业按职工工资总额1.5%至2.5%提取教育培训经费列入资金账户。政府对学习贫困群体给予一定资助，成立专门机构或授权市教委负责管理和运作。

（4）高等职业教育自学考试制度。在自学考试序列下新列高等职业教育自学考试，为技能型人才继续深造提供多元途径。

四、学习型城市的发展保障

（一）营造全社会终身学习文化

理念先行，促进全社会终身学习。举办规模大、影响广的学习活动。大众媒体要强化学习型城市宣传意识，开发更多的专栏、版面、时段、频道，丰富宣传载体与途径。

（二）保障学习型城市发展经费投入

加快市、区（县）两级政府教育财政法制化建设，改革现有拨款方式，建立终身教育专项拨款，逐步引入绩效拨款制度，探索并完善上海学习型城市建设的多元投资体制。

（三）制定终身教育法律、法规

出台上海终身教育法或者上海终身教育促进条例，界定终身教育体系结构，明确政府责任、组织义务和个人权利，对终身教育办学机构的设置、经费和条件保障、教育资源优化配置的途径等方面作出规定。

五、学习型城市发展的绩效评价

开展科学的绩效评价对学习型城市发展非常关键，学习型城市建设是一个长期工程，需要不断总结评价不断改进，这也是提升城市管理水平的需要。研究认为，对学习型城市发展的绩效评价可设定在10个方面：认识与能力，氛围营造，法制建设，资金集配，领导管理，资源整合，中介咨询，认证评价，政策与举措，科学研究。据此制定学习型城市发展的绩效评价指标，下列10个一级指标及若干二级指标。

指标1：构筑学习力。包括政府层面的关注与努力，社区层面的关注与努力，各种组织的关注与努力，教育系统的关注与努力，学习者自己的关注与努力。

指标2：舆论宣传。包括舆论宣传力量的整合，舆论宣传力量整合行动，舆论宣传力量分别行动，舆论宣传的人才培训。

指标3：法制建设。包括修订相关的法律、法规，制定终身教育专门法律，法律、法规的执行与监督。

指标4：资源集配。包括专门的法人组织，政府的经费预算与使用，非政府力量的经费投入与使用（企业、组织、财团、社会团体等），家庭、个人的经费投入。

指标5：领导管理。包括专门的领导管理机构，专门的基层管理组织，辅助管理工作机构，宣传工作机构，协作组织机构，督察活动机构，信息化管理，专业化发展。

指标6：终身教育体系。包括教育学习信息收集分析，教育资源的整合，大学形象重塑，发展网络远程教育，发展统计与分析，网络化、信息化管理。

指标7：咨询中介。包括咨询中介专门机构建设，咨询中介辅助机构建设，咨询中介机构资源共享。

指标8：认证评价。包括学习者学习成果认证，学习型个体与群体评价，科学化、信息化管理。

指标9：政策举措。包括学习型城市发展政策，学习型城市建设举措，当前大行动、大项目推进，信息网络技术运用。

指标10：科学研究。包括机构建设与协作，研究行动与研究成果。

课题承担单位：上海远程教育集团

负责人：张德明

课题组成员：张德明、李惠康、杨平、薛伟、杨东、王一凡、姚爱芳、高志敏、张永忠、刘文富、马西恒、朱龙霞、杨黎明、姜善坤、徐秋娟