我国基础教育督导评估的实践与思考

第一节　我国基础教育督导评估的实践与思考

随着我国社会与经济的不断发展，教育事业的改革与发展也随之不断地深入。在此过程中，教育督导作为衡量学校办学质量的综合性评价手段，已经成为教育管理的重要内容。2006年2月《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中明确提出：“进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，在继续进行‘两基’督导检查的同时，把保障实施素质教育作为教育督导工作的重要任务”^[1]。为顺应国家与发展的新形势，以及国家对教育督导工作提出的新要求，只有进一步建立和完善对学校教育的各种督导评估机制，才能切实发挥教育督导在推动学校改革与发展、保障学校全面实施素质教育等方面的重要作用。诚然，督导评估机制的建立来源于教育督导评估工作的实践，而这种制度的完善，有赖于对教育督导评估工作的充分认识。

一、基础教育督导评价工作的回顾

我国的教育督导建立于20世纪50年代，止步于60年代。1977年9月，邓小平同志在与教育部负责人谈话时提出：“要健全教育部的机构。要找一些40岁左右的人，天天到学校里去跑。搞40人，至少搞20人专门下去跑。要像下连队当兵一样，下去当‘学生’，到班级里听听课，了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映得快，问题解决得快……。”这实际上提出了恢复我国教育督导机构和教育督导制度的设想。1986年9月，国务院办公厅转发国家教委、国家计委、财政部、劳动人事部关于实施《义务教育法》若干问题的意见［国办发（1986）69号文件］，明确指出要“逐步建立基础教育督学（视导）制度。国家和地方逐步建立基础教育督学（视导）机构，负责对全国或本地区范围内义务教育的实施进行全面的视察、督促和指导，并协同当地人民政府处理有关实施义务教育的各项问题。”由此，正式拉开了我国基础教育督导评估的序幕。

以上海基础教育督导评估工作为例，从20世纪80年代末逐步恢复督导机构，到建立教育督导机制，开展对学校的督导评估。经历了三个阶段：

1．逐步恢复正常的教育督导工作秩序（1987～1992年）

1987～1992年间，由于督导评估涉及到的因素较多，全面铺开条件尚不成熟，于是在全国开展了教育督导评估的研究和试点工作^[2]。1989年经市政府批准正式设立“上海市教育督导室”。在这个阶段中，上海教育督导经历了几次重大的专项督导活动。声势最大的当数1989年的“五项督导检查”。1989年9月，市政府成立了“五项督导”领导小组，时任上海市副市长的谢丽娟任组长，当时主要围绕解决落实教育经费的增长、改造危房、制止流生、纠正乱收费、加强德育工作等五方面的督导检查开展工作。

专项督导实际上起到了推动教育督导评估的研究与试点的作用。通过实践研究，在上海首次建立起了包括区县地方教育工作、中小学德育工作、郊县乡镇教育工作、中学办学水平、小学办学水平、幼儿园办学水平在内的7个督导评估指标，为规范教育督导的自身行为奠定了基础。经过专项督导与试点研究，上海市教育督导工作逐步明确了对学校进行教育督导评估的一般流程与方式，从制度建设、工作程序、人员配置等逐步理顺各种关系，恢复正常的督导秩序。在此基础上，对中小学逐步开展了综合督导评估工作。

2．探索依法督政与学校发展性督导评估工作机制（1993～2002年）

1993年2月，上海市九届人大常委会第41次会议通过《上海市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》，明确了人民政府教育督导机构对各级政府履行教育职责行使督政的职能，第一次以地方立法的形式，规定了市和区县教育督导机构的职责、工作范围等，具有开创性的意义，使教育督导的法律地位得以确立。同年9月，上海各区县先后建立实施《义务教育法》的目标责任制，分管区长和政府职能部门负责人签订目标责任书。1994年，上海市政府以文件的形式在全市全面推广。教育法规目标责任制的建立和落实，有效地激发了政府各职能部门履行教育法规的主动性和积极性，形成了全社会关心、支持教育的良好氛围，有力地推动了教育事业的健康发展。^[3]

1998年，上海教育督导机构与英国合作进行“学校发展性督导评价”的研究。经过长达五年多的研究与实践，逐步明确了学校发展性督导评价的出发点是推动每一所学校的发展，教育督导不仅在于证明，更重要的是改进，它关注的是学校的未来和潜能。学校是发展的主体也是督导的主体，评价主体需要多元化。其中，必须重视学生、家长、社会对学校的评价。学校发展的差异性决定了督导评估学校的内容与标准既统一又有区别，它的指标体系既引导学校依法办学，同时又激励学校办出特色，它着重于过程性评价、自我评价、个体内差评价^[4]。通过各区域督学们的不断努力，发展性评估理论不断成熟，操作体系日益完善，构建起了“以学校发展规划为基础、学校自评和外部督评相结合、学校自主发展与行政监督指导相统一”的学校可持续发展模式。不仅全面带动了上海教育督导工作的研究、改革与发展，其成果还辐射至全国各地。

3．进一步完善体制、促进教育督导的有序发展（2003～至今）

随着上海教育发展水平的提升，上海教育呈现出政府实施宏观管理、构筑发展平台，学校依法自主发展、努力创建特色的良好局面。为保持这一良好的发展局面，这在客观上要求上海教育督导必须在实践中逐渐形成一套较为完善和行之有效的工作机制。

2004年10月，上海市政府召开了上海市教育督导工作会议，这是自1977年倡导恢复教育督导制度以来，上海第一次以市政府名义召开的教育督导工作会议。这次工作会议的主题是：进一步完善依法督政、依法督学制度，促进建立为上海率先基本实现教育现代化发展服务的督导保障机制。以此次会议为标志，上海市进一步推动教育督导制度的创新，加快探索建立市以督政为主，区县以督学为主，市和区县督导部门整体配合、协调一致的教育督导体制，为实现“管教育、办教育和评教育”相协调的教育督导制度指明了方向。

虽然经过前期的实践与研究，上海基础教育发展性督导评价进入了良性运作，但督导机构不全、人员专业水平不高、督导后的效果不力的问题依然存在。为了进一步推动上海教育督导工作发展，一批有识之士提出了教育督导需要进行立法的工作。在多次听取市人大和市法制办有关领导的意见后，提出了《教育督导条例》（讨论稿），经过12次修改，《教育督导条例》即将列为市人大的教育立法项目。这为完善体制，促进教育督导的专业发展奠定了基础。

2005年8月，上海向社会各界公示了区县政府依法履行教育责任执行情况的报告，首次详细列出了教育经费的投入、增减以及公用经费、生均经费等关键指标，以供广大市民监督。此项内容一经公示，在社会上引起了广泛的影响和极大地震动，被有关媒体称作为“中国财政史上亦属首创”的一个创举。新华社和《光明日报》、《中国教育报》以及全国和本市主要媒体相继作了报道，对增强区县人民政府依法履行教育法规规定的责任，确保教育经费的持续增长，产生了广泛而深远的影响。

二、对基础教育督导评价工作的反思

学校发展性督导评估是基础教育全面实施素质教育、落实可持续发展战略的重要举措，其根本目的是努力构建以实施素质教育为核心、以学校发展规划为基础、以外部督导评价和学校自评相结合，以学校自主发展与行政监督指导相统一的学校督导评价模式，强调督导促进学校建立可持续发展的运行机制，学会依法自主发展，以现代教育督导理念和督导方式推进基础教育的均衡发展与内涵发展。

在从事教育督导的实践中我们感到：由于教育体制机制以及督导体制机制的制约，在学校发展性督导评估中，真正依据规划自主发展、主动评估的学校仍然很少，大多数学校还是依据经验管理教学，对照考试成绩评价教师和学生，行政部门也是按照考试成绩衡量办学水平。反映在教育督导中的问题主要是：

（1）发展性督导评估以外部督导为主、自主督评为辅，学校自评往往是应付督导工作时的部署与要求，走走程序而已，仍然是被动接受，大多数学校没有形成自主评估办学的管理形态。

（2）发展性督导评估指标一般是依据国家、地方的教育要求制订的检测指标，在一段时间内相对固定。所以，评估标准往往与学校个体的发展规划不匹配，评估结果难以客观反映学校的实际发展情况。

（3）由于学校管理体制不完善，加之缺乏自主性地接受评价、监督的意识，使得许多学校的民主管理流于形式，没有充分地调动广大教职员工主动参与学校发展的积极性和主动性，在一定程度上制约了学校的发展。

（4）鉴于教育督导机构设置的现状及其特点，不可避免地使得教育督导工作行政化，其评估的方式、内容、结果一般和教育行政管理部门对学校工作的评价相一致。

随着基础教育改革的发展，依法办学、自主发展、多元评价逐步成为学校发展的重要举措。然而，如何引导学校根据法人地位，充分发挥自身的主体意识，通过内部机制转换、健全和对内涵发展的重视，自我规划、自我实施、自我评估，自我完善，以不断提升学校的综合竞争力与可持续发展能力、增加自律与反思能力，已成为教育行政和教育督导部门需要探究的重要问题。

三、建立学校自主性评估机制的意义

学校内源发展理论认为，如果没有组织中人的自觉参与，没有激发人的自主性和热情，没有人的发展的内在动机的支持，单纯靠外部的援助，发展是不可能实现的。改变一个组织的面貌，固然需要外部的支持，但是必须经由组织中人的自觉努力，组织中的人必须在文化意识上产生自觉，做他们愿意做并且能够做的事情。这种基于人们自觉和自愿，重视组织中人的能力建设的发展，就是学校所追求的内源发展。这对学校各项工作提出了新要求。

作为基础教育发展性评估工作的深化与完善，上海的教育督导工作已经进入了研究学校自主发展与提升、自我规划与检测、自我实施与评价机制建设的重要阶段。这对于改善区县教育督导评估的现状意义重大。目前，上海规模较大区县的教学督导综合评价以单向的外部评价为主，这种评价间隔时间长、跨度大，不管是对学校规划还是综合性工作评价一般都要3至5年的时间。这对学校的自主性发展及办学质量的鉴定是十分不利的，各项工作都受到一定的影响，同时也会导致办学的随意性与盲目性。区县政府认识到这样的问题，十分重视问题的解决。如，在《普陀区教育事业发展“十一五”规划》中指出：区教育行政部门要切实转变职能，改进作风，提高效率。《普陀区教育事业发展“十二五”规划》中指出：逐步推广“学校自主性评估机制的研究和实验”，引导学校建立健全自我规划、自我评估、自我完善的工作机制，促进内涵发展。

在《普陀区教育督导工作发展规划（2006～2008）》中，明确了发展性督导评价以内部动因为逻辑起点，评价者也是服务者，评价对象同样是评价主体，通过评价手段的有效运用，为学校教育活动的价值增值提供保障与服务。提出了建立学校学年度教育工作自评、自报的设想。认为：在进行学校发展性督导评估的同时，应积极探索学校自主性评估机制，形成外部评估与内部自评相结合，督导评价与工作总结相结合的工作机制。

作为学校民主建设的要求，学校自主性评估机制的建立，对学校管理体制的变革将起积极的作用。自主性评估机制的确立将学校决策、实施、评估分开，逐步打破管理的集权化。校长（校务会议）根据发展规划决策的各项事情，在实施之后，要在学校内部进行自主评估。在此过程中进行审视，做出价值判断，权力也得到一定的监控。特别是学校教工大会的代表作为自主性评估的成员，可行使自己的职权，这有力地促进了学校管理的民主化进程。同时，通过校内的自主性评估所汇集的意见与建议，不仅能增强学校各成员的主人翁意识、体现他们对学校发展所作出的贡献与价值，而且能促进教工对学校发展规划的认同，促进学校发展规划的落实。此外，自主性评估方式的实施将提高研发人员对学校办学内涵发展规律的专业性认识，而这种方式的科学化将极大地促进学校自主办学的积极性、创造性。

基于以上的认识，我们于2007年在上海市普陀区开展了“学校自主性评估机制”实践与研究。对于这项研究起初的设想主要是：

（1）以国家政策法规为准绳，以学校自身发展规律、现有办学水准和学校发展目标为依据，以帮助、指导学校自主发展为宗旨，坚持党的教育方针，落实上海市、区教育政策，以现代教育管理原理为理论依据，以学校发展规划为实践依据，运用督导与评估的理论、技术和方法，对学校发展现状和潜能进行价值分析与判断，检查、指导学校科学合理地执行发展规划，努力提高学校自我评估、自我调控、自我完善的意识和能力，增强学校可持续发展能力，使学校最终发展成为各具特色的办学主体。

（2）通过实施学校（幼儿园）办学自主评估工作，在全区健全和完善自我评价和督导评价相结合的素质教育督导评价制度。各单位坚持一年一次自我评价，学校的办学自主评估报告被作为教育行政部门检查学校年度目标责任执行情况的重要依据。在3年至5年之内，则按照督导工作程序，规范操作，接受一轮外部的督导评价。在自我评价过程中，提倡全员参与，运用形成性评价，及时反馈、及时改进，加强自我调控，促进自我提高。

为构建学校自主性评估体系及其运行机制，必须对当今国内外教育督导评估中有关学校自评的理论与实践有充分的认识和把握。