强化教育督导评估

◎锁冠侠　张士辉

近年来，我国颁布了一系列加快职业教育发展、提升职业教育质量的政策措施，职业教育在短时间里获得了快速、规模化发展，实现了“规模扩张”，随之而来的是“质量”问题日益凸显。2014年2月26日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加快发展现代职业教育工作，强调“各级政府要完善财政投入机制，分类制定和落实职业院校办学标准，加强督导评估”。要实现职业教育的内涵式发展及可持续发展，亟须加强对职业教育的督导评估，努力提升品质，致力提高质量。

一、我国职业教育督导评估的发展历程

1996年，《中华人民共和国职业教育法》规定：“县级以上地方各级政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”

2004年，教育部下发《关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》，启动高职院校评估工作。

2006年4月，国家教育督导团发布《关于职业教育专项督导检查公报》，这是在2002年国务院出台《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、2004年《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》后，对河北、辽宁、江西、广东、四川、陕西六省职业教育工作进行专项督导检查的基础上形成的报告，也是第一份针对职业教育的国家督导报告。

2011年7月，国家教育督导团发布《国家教育督导报告：关注中等职业教育》，之前教育部首次与八省约谈，交流在职业教育中存在的问题和整改措施，是问责机制的重要尝试。

2011年12月，教育部印发《中等职业教育督导评估办法》，这是新中国成立以来第一个专门针对中等职业教育督导的文件，包含有《中等职业教育督导评估指标体系》《中等职业教育督导评估标准》《中等职业教育督导评估有关情况调查表》三个测量标准和工具。

2015年，国务院教育督导委员会办公室印发《关于开展职业教育专项督导检查工作的通知》，从地方政府对职业教育的战略摆位、体系建设、行业企业参与、质量提高、政策保障五个方面入手，围绕各地贯彻落实全国职业教育工作会议精神16项重点内容开展专项督导检查。专项督查结束后，国务院教育督导委员会办公室发布了督导报告。至此，国家层面的职业教育督导评估体系正在逐步形成。

与此同时，一些地方也开展了对职业教育督导评估。1998年，北京市政府教育督导室和北京市教委联合颁发了《北京市职业高中督导评估工作指导纲要》；2003年，吉林省教育厅下发《关于印发〈吉林省中等职业学校督导评估工作指导纲要（试行）〉的通知》；2009年，湖南省人民政府建立了对县级人民政府职业教育工作督导评估的制度，并在2010年至2013年间对全省县级人民政府进行了首轮职业教育工作督导评估；2015年，甘肃省人民政府办公厅印发了《甘肃省县级人民政府职业教育工作督导评估方案（试行）》。内蒙古自治区、辽宁省人民政府教育督导团、山东省人民政府教育督导委员会办公室等先后颁发了有关职业教育督导评估的相关办法和制度。

二、职业教育督导评估的主要作用

综合来看，职业教育督导评估的职能作用突出体现为：一是监督政府依法履行发展职业教育的职责和指导政府提高职业教育发展水平。二是监督职业学校依法履行办学职能和指导职业学校规范办学提高教育质量。三是组织开展职业教育评估监测，为更有效地督政和督学提供科学的手段和必要的基础。

（一）督政

督政主要包括：执法监督、监督政府依法履责、监督政府相关部门提高职业教育行政效能。

1．执法监督。执法监督重在落实教育优先发展的战略地位，监督地方政府落实好学校办学自主权。执法监督内容主要是对政府在教育投入和落实职业教育财政政策的情况进行督查和问责，对政府建立教育行政权力负面清单制度及执行情况的监督、检查。应把职业教育生均经费和普职比例列为执法监督的重要指标，强化执法监管的问责力度。针对政府相关部门对职业学校干预过多的问题，要切实落实好学校办学自主权。

2．监督政府依法履责。一是加强对地方政府统筹协调发展职业教育的责任、存在问题及改革进展的督导。督促政府围绕区域内职业教育的规模、结构、质量、效益的统筹协调发展，强化职业教育宏观管理的目标评价，把握本地区职业教育发展的现状和问题，形成支持职业教育发展的政策措施和有利于发挥政府管理作用的体制、机制，促进政府改革创新和全面履行教育职责。二是强化政府的监管责任。政府是教育督导主体，教育督导机构在本级政府领导下独立开展职业教育督导工作，职业教育督导成效与政府承担的监管责任有直接的关系。为改变当前基层职业教育督导薄弱和不受重视的局面，强化政府的监管作用和责任，应将职业教育督导的目标与任务纳入到地方政府教育职责评价体系当中，强化分级督导的纵向连接关系，逐级推动职业教育督导工作的有效开展。政府要通过督学切实加强对职业学校的办学条件、办学质量和办学效益的监管。三是根据保基本、促公共的原则，督促和指导下级政府建立起包含行业企业社会责任的职业教育公共政策管理目标，并对完成目标的情况实施督查、问责和公告，提高政府公共治理和对职业教育公共事务的管理能力，回应公众和社会需求，优化职业教育发展环境。四是通过政府加强行业企业监督。行业企业是生产活动的主体，还是支持职业教育发展的重要力量和关键的环境要素。政府要通过购买服务的契约方式和市场机制促进行业企业参与职业教育活动，发挥企业重要办学主体作用。根据企业落地或属地原则，建立政府对国有大中型企业履行职业教育社会责任的契约监督制度，教育督导机构代表政府对本行政区域内有关行业企业涉及职业教育的社会责任、提供相应教育服务等事项进行督查和总体评估，保证国家相关政策法规的贯彻落实。

3．监督政府相关部门提高职业教育工作效能。建立地方行政部门教育工作督导制度是确保国家相关政策法规能够贯彻落实的重要环节。由于国家教育督导的督政规则是向下督导，为此，可通过地方立法或政府行政授权建立对本级政府相关行政部门的行政协同进行监督和督查的机制，即“同级督导”的督政机制，理顺与教育统筹管理体制相协调的机关督政体制，确保督导机构能够有效履行本级政府的教育监督职能。

（二）督学

督学主要包括：指导职业学校建立现代学校制度提高办学能力、指导职业学校规范办学提高教育质量。在此基础上形成监督和指导职业学校依法履行办学职能，提高办学质量和办学效益的政府管理机制。

1．指导职业学校建立现代学校制度提高办学能力。提高学校办学能力，不仅在于硬件条件的改善，也在于完善学校制度。为此，通过督导途径和督学专家，指导职业学校建立现代学校制度和完善校长负责制，增强学校自主办学能力，用好办学自主权。

2．指导职业学校规范办学提高教育质量。一是开展职业学校规范办学督导评估。以学校发展规划、教育教学经费和组织保障、办学条件、专业建设、教师队伍建设、人才培养为重点内容，评价和指导学校提高办学质量和办学效益。从当前职业教育督导实践看，应强化政府对职业学校专业办学情况的监管力度和对学校的问责，形成从学校到具体专业的督学体系和调控机制。二是指导学校形成规范办学提高教育质量的自我约束与改进的制度，主要是指导学校建立视学制度，形成“督办（管）、督教、督学”三位一体的学校内部督学体制，强化行业企业参与评价，提高学校教育教学管理能力，提高教育教学质量和人才质量。三是为学校发展提供多方位的督导服务。通过帮助学校诊断问题、提供督导建议和专家咨询服务，指导视学，督查落实办学自主权和用好办学自主权的情况等，为学校发展提供多方位的督导服务。

（三）评估监测

现阶段职业教育评估监测主要包括职业教育事业发展的评估监测和人才培养质量的评估监测。目前，依据《中等职业教育督导评估办法》所开展的中等职业教育督导评估，是在监测区域中等职业教育发展状况的基础上针对地方政府的督导评估，这与学校教育评估制度及其主要履行评价职能有着本质的区别。2004年教育部下发《关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》，教育部启动对高职高专院校人才培养工作水平评估后，有力促进了高职院校加强内涵建设，提高人才培养质量。

三、强化职业教育督导评估的思路

（一）完善督导评估办法是强化职业教育督导评估的基础

目前，教育部制定了《中等职业教育督导评估办法》，但对整个职业教育督导评估的办法还不系统、不完善，必须建立完整的职业教育督导评估体系。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出：“教育督导部门要完善督导评估办法。”具体讲，国家教育督导部门要制定各个层次的职业教育督导评估办法，设计相关测量工具；各地要根据《教育督导条例》和相关办法，制定具体实施方案和相关配套措施。职业教育督导评估办法和具体实施方案等要做到三个突出：一要突出导向性。遵循发展性评估的理念，督导评估应侧重于“导”，职业教育督导评估办法必须科学，能引导职业教育科学发展，持续发展。二要突出重点。要针对现代职业教育发展迫切需要解决突出难点问题及近期建设重点，制定督导评估办法，确保督导评估有助于职业教育发展难点和瓶颈的突破。三要突出地方特色。地方的实施方案和具体配套措施既要与中央法规和相关办法相衔接，又要因地制宜，适应地方需求，体现地方特色。

（二）创新督导评估模式是强化职业教育督导评估的重点

职业教育督导评估应重点创新以下模式：一是应实行互动式督导评估。现代职业教育发展依赖于全社会通力合作，职业教育办学各方合作互动必须贯穿于办学实践中。要实现职业教育各方面全方位合作互动，职业教育督导评估主体与对象的合作互动尤为重要，因为督导评估主体和对象的合作互动能促进各方面合作互动，共同发力，推动现代职业教育发展。二是应实行多元化评估。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出：“注重发挥行业、用人单位作用，积极支持第三方机构开展评估。”行业、用人单位最先感知职业教育是否适应需求，他们不仅要在办学中发挥主体作用，而且要在评估中发挥重要作用。第三方机构开展评估既是政府转变职能、提升治理能力的需要，也是提高评估公信力、透明度的需要。因此，多元化评估模式是职业教育督导评估的必然选择。三是应实行多样化督导评估。要适应职业教育内涵发展需要，坚持质性评估和量化评估结合；要针对当前职业教育发展的现实情况，坚持督政与督学并重、监督与指导并重；要把综合督导评估与专项督导评估、定期督导评估和经常性督导评估结合起来，突出不同时期、不同阶段的重点进行监督和指导；要充分利用现代信息技术，创新督导评估手段，提高督导评估效益。

（三）注重结果运用是强化职业教育督导评估的关键

合理运用督导评估结果是强化督导评估效果的关键环节，必须高度重视。首先，要将督导报告作为对被督导单位及其主要负责人考核奖惩的重要依据。运用督导评估结果进行问责和奖励，是督导评估本质职能的具体体现。其次，要坚持督导评估结果公开。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出：“要落实督导报告公布制度”，“实施职业教育质量年度报告制度”。定期公布督导评估结果，有利于接受社会监督，让全社会了解职业教育改革发展情况，保障社会知情权和参与权，吸收有价值的合理化建议，凝聚全社会力量办人民满意的职业教育。督导评估的根本目的不是对职业教育作结论性评价，而是要不断促进职业教育发展，“督”是手段，“导”才是目的。

总之，我国职业教育督导评估制度建设起步较晚，发展相对滞后，既要看到其后发优势，也要看到它的复杂性、艰巨性。因此，必须用改革的举措来完善教育督导评估制度，构建起政府主导、市场运作、学校主体、社会参与的督导评估运行机制。

（锁冠侠　张士辉　甘肃交通职业技术学院）