教师薪俸的薪职挂钩和脱离物价

第二节　教师薪俸的薪职挂钩和脱离物价

中国教育近代化的步伐是在外国先进制度和经验的促生下渐次展开的，它经历了从日本模式到美国模式的转变，从以引进外国教育制度为主到与中国实际相结合而建立有自己特点的教育制度的转变过程。比西方国家教育制度稍晚建立起来的民国时期武汉教师薪俸制度，有对先行者的借鉴，也有对其现代性的排斥。本节以同时期西方各国教师工资制度为坐标，来审视民国时期武汉地区教师薪俸制度的发展与走势。

一、薪职挂钩

西方各国教师工资制度一个最明显的趋势，就是采用将工资与职务挂钩的方式，使职务这一因素在工资制度中处于十分重要的位置。早在1945年，法国的立法机构就明确提出，教师实行指数工资制，在统一的指数表内，能反映出职务和工资的对应关系。在日本，教师作为特殊公务员，其工资也是采用职务薪给的原则。日本国家公务员法第62条规定：“职员的薪给依其官职之职务与责任为之。”^[20]

民国时期，武汉教师的级别俸给制也渗入了职务的因素，确定了职务和薪俸挂钩的关系。通过职务确定教师俸给级别的范围，在这一范围内，教师根据不同的职务及表现获取相应的报酬。1928年《湖北省立完全小学教职员任免及待遇暂行条例》和《湖北省立中等学校教职员任免及待遇暂行条例》具体规定了武汉地区中小学校的校长、教员和一般职员等不同职务教师相对应的薪俸级别。例如，小学校长薪俸为一级（180元）至八级（110元），教员为一级（140元）至八级（70元），职员为一级（70元）至八级（35元）；中学校长薪俸为一级（220元）至八级（150元），教员为一级（190元）至八级（120元），职员为一级（70元）至八级（35元）。1948年《临时联合中学教职员薪级暂行标准》更是详细规定了学校的校长、分校校长或分部主任、课主任及高中导师与专任教员、初中导师与专任教员、组长、校医、护士、干事、书记等不同职务教职员相对应的薪俸级别（详见表2－11）。职位分类，简单地说，就是将教师所担任的工作加以详细精密调查，然后，按各人工作性质的差异及其所负责任的轻重，加以分析归纳，其相同的列为一类、冠以名称，然后再按每一类工作的内容，分为若干等级。它是实行人事管理的科学方法，有利于工资的合理分配。虽然民国时期武汉教师没有明确科学的职位分类，但职务对薪俸级别也有一定影响，而且一个职务对应多个薪俸级别，为教师在职务不变的情况下定期提薪创造了条件，削弱了其晋升职务方面的压力。例如，初中专任教员对应八级（260元）到十四级（140元）共七个俸级，他们在这一职务不变的情况下，薪俸仍能随资历或功绩得到提高，由十四级的140元逐渐增加，直至该职务最高的260元（具体参见表2－11）。这对于提高教师的工作积极性，保证教师队伍的稳定，防止过分追求职务的倾向具有一定的积极意义。

1936年《武汉大学教职员薪俸表》同样也明确了职务与薪俸之间的关系，具体规定了教授、助教、秘书部主任、事务员、书记员及讲师等不同职务教职员相对应的薪俸级别（详见表2－7）。

如前所述，国民政府教师薪职挂钩的程度毕竟有限，教师薪俸主要还是由级别决定的，属职级薪俸制。因此，常常会出现职务高的人薪俸并不一定高的现象，也常造成责任大小与薪俸高低相脱离的状况。

二、统一管理

西方各国教师制度确立后，都有专门机构负责教师工资的管理与决策。中央政府统一管理，统一制订工资制度和工资政策，教师的工资待遇受国家法律的保护。如英国虽有中央和地方教师之分，但工资都是由财政部统一支付和管理的，不论公立学校的教师，还是私立学校的教师，其工资标准均须经财政部认可。

又如，美国教师的工资则由国会制定原则，学区和州制定具体标准，学校按合同规定发放。包括基本工资、津贴、福利（来源以国家财政拨款为主）和保险、理财、免费服务（以地方为主）。其中非预算渠道经费占很大比例，如教育费附加、教育基金、社会集资、捐款、校办产业等。由于地方投入教育经费较多，教师工资不仅可以全额发放，而且包括资金和补贴都不需要学校通过招收自费生、择校生、点招生来获取。各学区一般以四年为周期进行工资调整。每四年校方与教师工会进行谈判，确定工资增长幅度和工资明细表。教师工会在争取全体教师利益上发挥重大作用，而教师个体在签订聘任合同时可平等对话，对自己负责，且透明度极高。^[21]时人曾有一个对当时美国教师薪酬水平的基本调查，如表3－2所示。

表3－2　1926—1927年美国城市各级教师薪俸表　　（单位：元）

（注：以上皆以中点数为代表，依Norton推算为法币）资料来源：第一次中国教育年鉴：第十编最近欧美教育概况［G］.442.

民国时期教师薪俸的管理由教育部所属的人事处负责。1928年12月11日，国民政府制定并颁布《中华民国教育部组织法》，规定教育部管理全国学术及教育行政事务。教育部所属人事处之执掌如下：①任免铨叙人事规章的审拟及文书等事项；②考核及员工薪俸福利计划审查等。^[22]1933年3月，教育部颁布《小学规程》，确立了小学教师薪俸“以学校所在地个人生活费用的两倍为标准，薪金以月计者，每年按12个月计算”等原则。还规定“小学教职员之俸给等级表及年功加俸办法，由省市教育行政机关规定并呈请教育部备案施行。”^[23]同时，教育部颁布的《中学规程》也规定“各省市教育主管行政机关应为中学教师力谋进修机会，并制订相应的俸给等级与年功加俸办法，呈教育部核准施行。”^[24]抗战爆发后，为保证中学的正常教学，教育部也曾将权力上收，直接制定了一些关于中学教师薪俸的规定，如《国立中等师范教员支薪标准》（1940年12月）、《国立中等学校教职员薪给表》（1943年10月）、《奖励中等学校教员休假进修办法》（1942年2月）等。关于大学教师薪俸的管理，教育部在1929年8月颁布的《大学规程》中直接附上了《大学教员薪俸表》，对大学教师薪俸标准作了具体规定。

民国时期，武汉教师薪俸基本由市政府参照教育部和湖北省教育厅确定的原则与标准执行。1942年9月，国民政府颁布的《人事管理条例》规定中央政府各部门和各省（市）政府必须设人事处或人事室，由这些人事管理机构执掌“关于本机关职员俸级之签拟事项”。^[25]至此，教师薪俸的管理有了一个全国性统一行使人事管理职能的机构。武汉地区中小学教师薪俸则由市教育局参照部省标准提出意见，报经市政府核定，陆续制定了《汉口市中心国民学校教职员薪俸表》、《临时联合中学教职员薪级暂行标准》、《汉口市立中学暂行编制暨经常费支给标准》等，对教师薪俸的确定、变更、水平、发放等作了具体详细的规定，使教师薪俸管理趋于制度化。例如，1945年的《汉口市立中学暂行编制暨经常费支给标准表》（见表3－3）就规定以下三条：①本暂行标准系依据教育部省政府历年所颁有关法令及实施办法，并斟酌本市财力及其他实际情形制定；②专任教员人数系遵照部颁《修正中学规程》，并参照省政府实施办法斟酌实际情形编列，（另）外军事教官一员应请军训部核派，其薪金由军训部支给，故未列入；③校长、主任、专任教员俸给，暂行遵照《湖北省中等学校教职员薪俸支给暂行标准》叙级列支，故未列。^[26]

表3－3　汉口市立中学暂行编制暨经常费支给标准表

资料来源：武汉档案馆.汉口市立中学暂行编制暨经常费支给标准表［S］.全宗号：69—10—262.

三、脱离物价

物价上涨造成教师实际薪俸水平的下降是民国时期武汉地区教师薪俸制度最显著的特征之一。西方各国都采取了不同的补偿办法以解决这一问题。例如，美国“因金钱购买力之日益低落，故在1900年薪资2 000元者，至1913年只值1 548元，而在1926年则只值884元矣，教师薪俸之菲薄可知”。^[27]为解决这一问题，美国国会于1940年通过拉姆斯柏克法，授权总统在不超过工资表25%的范围内调整工资额，以适应社会经济的变更及物价的上涨。^[28]民国政府也采取一些措施以平衡教师薪俸与物价涨幅水平，却终因战后财政困顿，经济失控而归于失败。

国民政府建立后的前几年，武汉物价及教师薪俸的涨幅不大。1935年11月，法币制度实施后，随着法币发行额及发行指数的逐年增多，物价开始上涨。“战前法币之物价为涨势物价，指数由民国24年（1935年）10月之94.1涨至民国25年（1936年）12月之118.8，再涨至对日抗战前，即民国26年（1937年）6月之126.1。”^[29]自1935年11月到1937年7月，物价上涨34.03%，^[30]而武汉教师薪俸调整极少，薪俸与物价开始脱钩，相互间差距逐年增大。抗战开始后的前几年，物价虽仍然上涨，但物价指数与货币发行指数基本平衡，涨幅不大。1941年后，随着战争的旷日持久，物价开始大幅增长，武汉教师薪俸与物价完全脱钩，薪俸表的有限调整很难跟上物价的频繁上涨，尽管政府采用按生活费指数发俸的方法，但教师的生活费指数仍难与物价指数平衡。表3－4所示即为货币发行膨胀引起的物价指数增长和购买力指数锐减的情况。

表3－4　抗战期间的物价与货币购买力状况比较

续表

资料来源：孙文学.中国近代财政史［M］.大连：东北财经大学出版社，1990：341.

抗战结束后，内战又起，物价飞涨，货币购买力急剧下降，如从100元法币购买力的变动来看，1937年能买黄牛2头，1945年能买鸡蛋2个，1946年只能买固本肥皂1/6块，1947年只能买煤球一个，1948年8月19日只能买大米0.002 416两（照每斤16两算），1949年5月只能买大米0.000 000 000 185两（即1粒大米的2.45/1 000）。^[31]1946年12月，武汉物价总指数较1937年上涨10 075倍。国民政府曾五度调整教师薪俸，但“政府各种稳定物价之政策，一切均告失败”。教师薪俸仍远远落后于物价。这些有限的调整仅为“物价过高，教职员工生活濒于绝境时，始不得不予以‘滴水’式之救济，以延续其生命”。^[32]1947年2月，国民政府宣布“经济紧急措施方案”，冻结物价和薪俸，停止薪俸按生活费指数计算的办法，物价因之“平疲了一个短时期”，但两个月后，物价又急速飞涨起来。教师薪俸与物价彻底脱钩，政府试图“平抑物价的经济措施也愈来愈失效”，^[33]“物价已经不是政治力量所能管住的了”。^[34]

民国时期武汉地区教师薪俸与物价严重脱钩的现象，除了由战时经济政治的特殊环境造成外，操作上的技术性失误也是一个很重要的原因。

抗战开始后，国民政府认识到“在目前物价飞涨及变更急剧的情形下，怎么才能使薪俸收入可以维持本人和家庭的生活？怎样才能公平？怎样才能不浪费，不致过度增加国库的负担？这些不是简单的问题”。^[35]而且有学者提出“英国所采行的以生活费指数高低作薪俸增减之标准的办法，可作现在解决教师薪俸问题的参考”。^[36]当时的英国在第二次世界大战爆发后，在待遇上，所有教师原薪完全不动，除此之外，实行一种“星期津贴制度”，即按物价指数的波动，每星期给予教师一次津贴，其限制的标准只是一种，就是按教师薪级的高低发给反比例的差别津贴（其战时津贴如表3－5所示）。

表3－5　战时英国教师津贴表

资料来源：王世宪.人事管理［M］.上海：商务印书馆，1943：133－134.

除此之外，西方各国在战时都实行实物分配，以解决教师薪俸与物价脱钩的问题。

国民政府在战后不久也重新修订了教师薪俸表，武汉教师开始实施按生活费指数发俸的制度，试图缩小教师薪俸与物价的差距。但是，国民政府的战时薪俸政策却存在着明显的技术性失误。首先，俸表变更频繁，救济补助混乱。俸表的频繁变更已如前述，然而“其所增或修改的，不过如雇员的薪级最高可以调整到80元，二等委任职以下人员可以调整到130元”，^[37]其意义不过是注重这两种人员待遇的调整。同时，关于领生活补助，以200元月俸作上下的划分，“不知薪费统计的根据何在？”^[38]再如，领五口米或报领代金的限制，有“沦陷区与非沦陷区的区别，家属和年岁的调查，似乎都是犯了认识不清的错误”。^[39]后来，领米又换以年龄的限制，同时还增加了夫妻的限制，更加复杂。结果造成虚报及教师辗转波动等问题，武汉教师薪俸管理陷入乱局。

其次，将薪俸制度与生活救济混为一谈。如前所叙，战时武汉教师的津贴、补助、救济等名目繁多，而各学校各自为政，并无一定标准，其数额往往超过正俸，使薪俸管理失去应有的调节功能。当时国民政府可以说是想把提高津贴、增加补助、以谋生活救济的意图，混杂在薪俸管理的办法内，然而其结果只能增加薪俸管理的困难，反使薪俸制度“不能收到其原有的效用与目的，而生活救济的目的，仍然未能达到”。^[40]可是，研究英国星期津贴表可以发现，在薪级方面维持了原有的制度，因为所谓战时待遇的提高，主要是从生活补助上着想，而不能轻易改订薪俸表；在生活救济方面，很简单地定下一个星期津贴办法，其限制（也就是给予津贴的标准）就是薪级。薪级越高，津贴越少。薪俸管理的维持与生活救济的设施，有一个很明显的分野。

由此可见，国民政府没有把生活救济和薪俸管理分清楚，他们一方面想在薪俸管理中谋求生活救济，另一方面又想在生活救济中实行薪俸管理。“在认识上对于战时人事行政既没有彻底的看清，在立法上自然找不出一个明确的精神，而在实施上也自然失其效果。”^[41]

总之，与古代文官俸禄制不同，民国时期武汉地区教师薪俸制度借鉴西方教师工资制度，在制度上已具备统一管理、薪职挂钩等现代性要素，只是由于施行中的蜕变和扭曲，而无法发挥其应有的功能。

四、依法保俸

伴随着各项教育制度的建立，西方各国都制定了一系列法律以强化教师工资管理。1947年3月，日本公布《教育基本法》和《学校教育法》，其后又公布《教育公务员特别法》，其中专门规定了教师工资的管理规则。1948年制定《政府职员薪给实施法》，随后又制定了《一般职职员报酬法》。而英国早在1883年就颁布了第一个文官《年金法》，1949年又对此法规作了修订，重新规定了某些等级的工资标准。“工资立法是工资制度的定型化。所以国外教师工资制度一经确定，便能保持长期稳定。”^[42]

国民政府成立之初就认识到教师俸给应以法律来规定，这一点从铨叙部一则呈文中清晰可见。该呈文说：“查此项俸给法将来应俟立法机关制定。本部前为急谋解除目前困难起见，仅将十六、十八两年俸给旧表，参合修正。”^[43]1912年1月，南京临时政府教育部颁布《普遍教育暂行办法》规定师资管理与待遇方面“暂照旧章办理”。^[44]其后，民国政府陆续制定了一系列关于大、中、小学教师薪俸方面的法规，主要有：①《小学教员俸给规程》，1912年7月中华民国第一次中央临时教育会议通过；②《小学教员褒奖规程》和《小学教员俸给规程》，1917年2月教育部颁布；③《大学令》，1912年10月教育部颁布；④《国立大学职员任用及薪俸规程》，1917年5月教育部颁布；⑤《修正大学令》，1917年9月教育部颁布；⑥《小学教员薪水制度之原则》，1928年7月大学院颁发；⑦《小学规程》，1933年3月教育部颁布，1936年7月教育部修正颁布；⑧《中等学校教职员服务及待遇办法大纲》，1932年11月教育部颁布；⑨《中学规程》，1933年3月教育部颁行；⑩《大学教员资格条例》，1927年6月大学院颁布；〇1《国立中央大学教员薪俸现行标准》，1929年12月教育部颁布。通过这些法律法规的颁布不难看出，抗战之前国民政府的教师薪俸立法，基本融入了以有关学校法和学校规程为核心的法律法规体系。

从抗战爆发直至国民党败走大陆，教师薪俸立法基本上是在原有立法的基础上修正、补充和完善的，主要有：①《小学教员待遇规程》，1940年5月教育部颁布；②《小学教员薪给支配及实施办法》，1940年5月教育部颁布；③《国立中等学校教职员薪给表》，1943年10月教育部颁行；④《教育部给予中等学校教员奖助金办法》，1942年11月教育部颁发；⑤《教育部奖励中等学校教员休假进修办法》，1942年11月教育部颁发；⑥《地方津贴小学教员米谷暂行办法》，1940年6月教育部颁布；⑦《小学教员年功加俸办法》，1942年10月教育部颁布；⑧《大学及独立学院教员聘任待遇暂行办法》，1940年8月教育部颁布；⑨《大学校长、独立学院院长及专科学校校长待遇及公费支给标准》，1941年12月教育部颁布；⑩《非常时期改善教职员生活办法》，1941年10月教育部制定；《修正学校教员养老金及恤金条例》，1945年2月国民政府颁布；《国立专科以上学校职员薪给表》，1947年6月教育部颁布；《国民学校教职员任用待遇保障进修办法》，1945年12月行政院核定；《文武人员待遇调整办法》，1948年4月行政院颁发；《文武人员依生活指数调整待遇办法》，1948年7月行政院改订。

在执行教育部规定的原则和办法的同时，湖北省和武汉市也相继出台了一些有关教师薪俸管理的办法，主要有：①《湖北各县市立初级小学教职员待遇规程》，1927年湖北省政府颁布；②《湖北省立完全小学教职员任免及待遇暂行条例》，1928年6月湖北省教育厅制定；③《湖北省立中等学校教职员任免及待遇暂行条例》，1928年6月湖北省教育厅制定；④《湖北省立小学经费支给办法》，1934年7月湖北省府委员会颁布；⑤《湖北省立中等学校经费支给办法》，1934年7月湖北省府委员会颁布；⑥《武汉大学教职员待遇规则》，1936年6月武汉大学制定；⑦《汉口市中心国民学校教职员薪俸支给标准》，1947年10月汉口市教育局颁布；⑧《湖北省中等学校教职员薪俸支给暂行标准》，1946年4月湖北省教育厅制定；⑨《汉口市立中学暂行编制暨经常费支给标准》，1945年10月汉口市教育局制定；⑩《汉口市立女子中学暂行编制暨经常费支给标准》，1945年11月汉口市教育局制定，等等。

总的来看，民国时期，武汉地方政府或沿用国家法规，或自行制定了包括教师薪俸确定、调整、变更、发放、养老、抚恤、奖励、补贴等诸多内容的一系列教育法律法规，初步建立起一个比较规范的近代教师薪俸法律法规体系。尽管这些法律法规都是在国民党一党专政条件下制定出来的，但它在一定程度上体现了教育界的智慧，通过借鉴先进国家的经验，结合民国、武汉实际作出了有益的探索，为以后的教育立法及教师薪俸的法律保障提供了有益的经验。