无缝隙政府理论在成教档案管理中的运用

无缝隙政府理论在成教档案管理中的运用^[1]1

周华青

（浙江师范大学档案馆）

摘　要:成教档案管理中的科层制的管理体制导致管理效率低下，成教档案的数字化程度不高和被动服务的现实阻碍了档案资源的有效使用。成教档案管理如何满足社会的需求是一个现实问题。无缝隙政府理论强调顾客导向、流程再造、结果导向和顾客参与，这为成教档案管理提供了诸多启示:改革体制，提供“一站式”服务；直面顾客，了解倾听顾客需求；绩效评估，接受顾客满意度测评；完善网络，实现成教档案资源共享。

关键词:无缝隙政府理论　成教档案管理　运用

成教档案管理的水平直接制约成人教育的质量。目前的成教档案管理在制度、手段和理念上都存在诸多缺陷。诞生于20世纪末的“无缝隙政府理论”对弥补这些缺陷具有建设性的意义。本文在分析信息时代下的成人教育档案管理中存在的问题的基础上，根据无缝隙政府理论提出若干解决策略。

一、成教档案管理存在的问题

成教档案管理具体包括成人教育领域内的信息收集、整理、鉴定、保管、统计、运用等基本环节。大体上可以分成信息加工与信息输出两大部分:前者可分成编制目录、编辑文献、编写参考资料等；后者则可分成提供阅览、复制、咨询、函调、外借，以及出版、展览等各种服务活动。成教档案管理质量直接影响成人教育的质量，并对档案质量的提升与服务功能的发挥具有积极作用，但目前的成教档案管理存在诸多缺陷，具体表现在下列三个方面。

（一）科层制的管理体制导致工作效率低下

在我国，成人教育档案管理一般采用科层制。所谓科层制是一种理性化的管理组织结构，遵循一套特定的规则与程序，对每个成员的权威和责任都有明确的规定，而且下级必须接受上级的领导。科层制管理强调专业化的精细分工与高度的集权，这样必然导致工作效率的低下，而且最终会导致社会公共资源的极大浪费。在科层制背景下，管理部门一般都会根据职能的不同而划分成若干部门，并且每个部门都有明确的职责界限，各部门之间相对独立而缺乏足够的协调，这样就必然使信息流通的环节增加，同时也增加了信息流通的难度。^［1］科层制的本质就是办事拖沓，反应迟缓。^［2］成教档案管理基本上属于科层制管理，不论是档案的编制、保存和使用，还是档案的调动与服务都必须经过各级行政部门的层层审批。其运行方式是先自下而上汇报，然后自上而下传达和执行，这样自然延缓了档案使用与调动的速度和效率。

（二）原始的管理手段面临网络技术的挑战

现代社会是一个信息社会，人类所有的活动都与信息的搜集、传递、过滤和使用息息相关，加上信息内容急剧增加、更新速度极为快捷，自然对档案管理工作提出了一系列的挑战。但就成人教育档案管理领域而言，档案的数字化水平相当低下，远远不如其他领域，大多数仍然停留在纸质水平上。此外，从成人教育档案工作人员角度分析，尽管大多工作人员都拥有学士、硕士文凭，但对信息技术的掌握与应用却不高，而且也缺乏创新的热情，这也是成人教育档案数字化水平偏低的重要原因之一。

（三）传统的被动服务理念阻碍档案资源的高效利用

目前，我国成人教育档案管理领域中普遍存在着被动服务的现象。被动服务一般具有高高在上、缺乏主动创造、一成不变等特点。但是，满足社会需要才是档案管理工作的立足点和最后的归宿，只有满足社会提出的新需求，成人教育档案才有生存和发展的空间。在社会经济形态的转型期，档案信息作为一种重要的社会资源已经越来越被人们所重视。如何改变坐等服务的状态，使被动服务变为主动服务，变事后服务为超前服务，满足不同顾客群对成教档案信息日益增长的需求，使成人教育档案资源得到最大限度的利用。这是现代档案开发与管理需要深入研究的新课题。

二、无缝隙政府理论的基本观点

20世纪90年代，美国学者拉塞尔·M.林登在通用电气公司执行总裁杰克·韦尔奇“无界限组织”的基础上提出了“无缝隙组织”这一概念。林登认为无缝隙组织是指可以流动的、灵活的、完整的、透明的、连贯的词语来形容的组织，它提供一种流畅的、真正的不费气力的经验。这种组织中的顾客与服务提供者面对面直接接触，两者之间不存在繁文缛节、手续烦琐、踢皮球等情况，因此顾客无效等候的时间降低到最小的限度。无缝隙组织的一切都是整体的、全盘的，它是一个完整统一体，无论是对职员还是对顾客，它传递的都是持续一致的信息。^［2］无缝隙政府理论的基本观点如下。

（一）顾客导向

无缝隙政府理论认为，顾客包含两大类:第一类是指公共产品和服务的最终使用者；第二类是指相对意义上的顾客，是指公共产品和服务供给过程中的参与者。顾客导向的政府一切以顾客为中心，不论是进行公共产品和服务的创新，还是制度、管理方面的改革都必须从顾客的需求出发，以顾客的利益为基础。顾客导向的管理具有两个基本特点:（1）“倒流程”管理。科层制管理是一个金字塔，而顾客导向的管理则是一个倒金字塔。管理者关注的重点是顾客的利益与需要，政府职能、政府行为、政府改革等都以顾客为中心而展开，同时顾客的满意程度是衡量政府运行成效的基本标准。（2）顾客是最宝贵的资源。无缝隙政府管理以“顾客至上”作为基本原则，因此要求随时随地了解顾客的各种需求，并根据顾客的需求与愿望生产和提供公共产品和服务。此外，行政措施的改进要以顾客的价值取向为基础。了解顾客的价值取向的基本方法是经常直接与顾客互动，在互动过程中获取顾客的相关信息，了解其价值取向，最后根据这些信息设计与改进行政机关的产品和服务，以最大限度地为顾客创造利益和价值。

（二）流程再造

流程再造是无缝隙政府理论的核心概念之一，它包括三层意思:一是对组织内容的各种资源进行整合。纵向而言，减小中间管理层级，提高管理效率；横向而言，合并职能相似的同类职能部门，扩大管理的幅度，以保证各部门间信息传递畅通与准确。二是创建自我管理团队，独立进行自我设计、运作和评估。自我管理团队强调团队内的主动管理与评估，给团队足够的权利与责任，保证最大限度地激发员工的工作热情。三是通过参照自然任务程序，采用灵活的组织行为模式。要求信息能够快速地、无障碍地传达到每一个环节。同时，注重过程管理，时刻反馈各种信息以确保组织的流动性和弹性。

流程再造是组织改造的重要手段，目的是大幅度提高劳动生产率。要求工作人员关注顾客的结果，而不是组织活动本身；各部门围绕过程而不是职能展开工作；要求进行过程成本计算，减少冗余成本，从全局出发对工作人员进行有机整合，尽可能直接与终端用户接触，完成整个工作任务。^［2］无缝隙政府理论倡导的政府模式是一种面向未来的公共部门自我改造模式，同时也是一种为顾客提供无缝隙产品与服务的方式。这种模式强调为顾客创造价值，同时也要求政府不断学习。^［3］

（三）结果导向

结果导向是无缝隙政府理论的核心理念之一。结果导向意指注重管理工作的具体结果与产出，强调工作的实际结果、预算和绩效三者并重。林登指出，运用结果导向的管理必须采用全面质量管理、绩效管理、自我管理团队等方法。具体操作时要注意下列四个方面:（1）制订的目标必须是积极的、具体的、可以测量和能够实现的；（2）建立扁平化组织结构，只有改进组织管理结构，将组织结构扁平化，才能超越局部利益的局限，从整体利益和整个过程来考虑问题；（3）直接接触顾客，只有与顾客直接接触才能了解顾客的需求，并选择合适的方式为顾客提供最佳的服务；（4）注重阶段性结果，在开展工作时对每一个阶段的结果都要有一个初步的预设，并按时完成，及时控制、导向阶段性结果。这样最终就能形成一个以结果为导向的管理体制。

（四）顾客参与

所谓顾客参与，指的是政府公共部门要尽可能多地与公民直接交流，从中获取各种信息，特别需要注意公民的需求与不满。同时，可以通过直接交流征询公民对政府组织改进的各种建议，为下一步制定公共部门的工作目标奠定基础，这样可以使目标更加有针对性，从而取得切实的效果。另外，通过及时沟通，听取公民的各种意见并将其反馈于公共管理过程中，适时调整公共管理方式，尽可能为公民提供更满意的服务。政府在提供公共产品与服务的过程中应注重公务员主人翁意识的培养，强调顾客参与，在与顾客的交流与沟通中使政府获得大量的、真实的反馈信息并适时作出调整，这样就能够大大提高行政体系对外部环境的适应性与回应性，切实推进政府组织的良性发展。

三、提高成教档案管理的操作策略

档案管理是公共管理的一种形式，具备公共管理的相关属性，因而无缝隙政府理论也适用于档案管理。无缝隙政府理论在成教档案管理中的具体运用表现为四个方面。

（一）改革体制，提供“一站式”服务

成教档案管理中应该引入顾客导向的观念，从顾客角度思考问题，尽量为顾客提供最满意的服务。因此，在管理过程中应该最大限度地简化相关手续，减少服务程序，为顾客提供“一站式”服务。具体而言要求做到下列三点:首先，提供预约服务。顾客可通过网上预约和电话预约等形式事先告知查阅的内容与具体时间，这样可以减少等待时间，提高工作效率。其次，成教档案馆可建立档案服务大厅，设立专门的咨询台，提供相关的指示牌，告知顾客如何一次性进行档案调取。再次，建立贴近顾客的成教档案管理组织结构，其核心是实现成教档案管理部门组织结构的扁平化。建立扁平化组织的关键是赋予相关的成教档案管理人员提供“一站式”服务的职权，并承担服务的全部责任。

（二）直面顾客，倾听了解顾客需求

成教档案馆的顾客主要是指在特定的时间和空间内，为了自身以及社会活动的需求，要求获取一定的档案信息并通过各种形式接受档案馆服务的社会各阶层群体。^［4］成教档案馆的顾客对象复杂多元，因此需要及时了解不同顾客的需求，深入了解顾客的心理和行为，所以，可以引入顾客参与的理念，让顾客参与提供服务内容、服务方式、服务时间等相关信息。例如，可以通过网上调查等方式了解顾客对档案馆的服务需求，以此改进服务态度、调整服务方式、提高服务质量等。成教档案工作人员应设身处地，站在顾客的角度思考问题，贴近顾客，与顾客沟通，这样可以获取大量的反馈信息。此外，成教档案管理部门要强调对顾客负责，建立灵活迅速的顾客投诉处理机制和顾客回应系统，加强成教档案管理部门与顾客间的信息和情感等方面的交流沟通，以此提高顾客的参与程度，使顾客得到最大程度的满足。

（三）绩效评估，接受顾客满意度测评

成教档案行政管理部门可以把“顾客满意”作为档案系统的基本理念加以确立，并把“顾客满意度”作为目标管理和绩效考核的基本指标之一，这样就能够有效地改进档案工作人员的工作方式，提高服务意识。作为服务提供者的成教档案部门，要全方位地接受顾客的监督和满意度测评，尽可能多地开通顾客参与评估的渠道。例如，可以设立顾客档案，其内容一般包括顾客利用档案的情况和满意度等等。对这些评价信息要定期收集和分析，同时提供跟踪服务，及时了解顾客的需求情况，促进与顾客之间的信息交流。也可以根据顾客层次的不同开展形式多样的顾客座谈会，倾听各个层次顾客的意见。当然也可以通过交谈询问、信函、电话、QQ群、网络平台等方式让顾客了解服务内容并参与评估工作。另外，档案馆可以采用抽样调查法，有选择地邀请一部分顾客参与评估，同时对那些认真负责、提供建设性意见的顾客给予不同类别的物质奖励或精神鼓励，这样可以提高顾客参与评估的兴趣，吸引更多的潜在用户参与评估。

（四）完善网络，实现成教档案资源共享

网络技术的利用不仅降低了成教档案管理工作的运行成本，大幅度提高工作效率，而且为组织结构扁平化提供了技术可能。为了满足人们成教档案信息日益增长的需求，实现资源共享，必须加快各种网络的建设，完善网络资源社会化管理，签订网络平台共享协议，尽可能使计算机运用标准的、相互认可的方式进行编码，支持不同数据结构、内容、格式的系统之间的文本传输与转换，实现异构平台、异构系统之间的互联与查询，这样就能实现成教档案资源共享与高效管理。

参考文献:

［1］陈天祥.新公共管理——政府再造的理论与实践［M］.北京:中国人民大学出版社，2007.

［2］拉塞尔·林登M.无缝隙政府:公共部门再造指南［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.

［3］张君君.无缝隙政府理论视角下地方政府服务能力的提升研究［D］.西安:西安建筑科技大学，2011.

［4］王中克.顾客导向视域下的档案馆绩效评估［J］.科技情报开发与经济，2007（5）.

【注释】

[1]本文为周华青主持的浙江师范大学成人教育学院课题《无缝隙政府理论在成教档案管理中的运用》的研究成果之一。