规划先行引导浦东开发建设

放的局面都有重要意义，破解上海发展的空间瓶颈问题，落实对外开放的国家战略，浦东一马当先、当仁不让。

早在1919年，孙中山先生撰写《实业计划》时，就提出在长江口附近的浦东地区建设东方大港，使上海成为面向世界的航运中心。浦东地区的开发，在随后的历次上海城市总体规划中，均有不同程度的设想。1986年，国务院在批复改革开放后的首轮上海市城市总体规划方案中再次明确提出：“当前，要特别注意有计划地建设和改造浦东地区”。1987年，《浦东新区规划纲要（草案）》首次提出了浦东新区的性质：是中心城的延伸，是疏解中心城的方向之一，要重点发展第三产业，划出一定地段重点发展金融、贸易、科技、文教和商业服务设施，适当安排一些工业区和开发外高桥港区。1989年，《浦东新区总体规划初步方案》提出浦东开发分三步实施：起步阶段着重建设城市基础设施；重点开发阶段基本形成浦东新区形象；全面建设阶段逐步实现新区建设的总体目标。为了集中力量，规划起步阶段重点开发陆家嘴金融中心区（即小陆家嘴地区）、外高桥保税区及港区和金桥工业园区。

在国务院宣布开发开放浦东后，上海市政府组织编制完成《浦东新区总体规划（1991 —2010年）》，相关成果纳入了《上海市城市总体规划（1999 —2020年）》，明确了“以浦东开发、开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域经济新飞跃”的指导思想，明确了以开发区建设带动城区发展的思路，引入了“组团”、“分区”等概念，采取了多心组团的规划布局，规划形成“一轴三带五个综合分区”的空间结构和轴向开发、组团布局、滚动建设的发展模式。尽管有约400平方公里的土地资源，面对慕名而至的国内外投资者，规划者却显得极为“吝啬”，因为要把浦东建设成为具有国际水准的新城区，必须精心策划、惜土如金，如小陆家嘴地区1.7平方公里的规划，历经国际方案征集、方案深化、专项规划、城市设计和建筑设计的多轮精心比选；而为了营造优质环境，规划师又特别“大方”，拿出约10万平方米面积的土地建成陆家嘴中心绿地，受到使用者、旅游者和广大市民的赞誉。

三大开发区规划实效显著

浦东开发开放以来，在规划的引领下，推行基础设施先行、金融贸易先行、高新技术产业化先行策略，建立了陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、金桥出口加工区、外高桥保税区等重要开发区域，奠定了多心组团的空间格局，多功能、外向型、现代化新城区基本建成。

一是陆家嘴金融贸易区。如今已成为我国发展外向型经济标杆的陆家嘴金融贸易区，历经20多年的开发和建设，以金融为核心的现代服务业持续积聚，逐渐成为全球发展楼宇经济最成功的地区之一。从黄浦江边的“烂泥渡”到世界瞩目的“金融城”，陆家嘴地区的规划建设，是功能分区、有序推进的典范。

陆家嘴金融贸易区

2011 —2020年上海市浦东新区总体规划修编集中建设区土地使用规划图

陆家嘴金融贸易区的功能开发，主要集中在“一道三区”，即以世纪大道为轴线串联的小陆家嘴地区、竹园商贸区和花木行政文化区。在外资纷纷看好浦东这片热土，内资也希望利用浦东的平台“搭船出海”的形势下，即将雨后春笋般破土而出的楼宇如何布局，要不要集中在1.7平方公里的小陆家嘴地区以便争取早日出形象，决策者和规划师坚持按照功能分类落地：金融办公和总部大楼放在小陆家嘴地区；各省市和中央部委建设的“省部楼”布局在东方路、张杨路沿线；行政管理、文化科教职能的公共建筑坐落在花木地区。三个组团之间，用快速道路和地下管线联通，由此构筑出陆家嘴地区发展的空间骨架。

近年来，陆家嘴金融贸易区不断加大基础设施建设投入，城市布局更趋完善。浦东大道沿线的航运服务集聚区、浦江沿岸的滨江旅游休闲带、以新国际博览中心为代表的现代会展商务中心等成为新的增长点，为浦东强化金融、航运、贸易功能拓展发展空间。隧道、大桥和轨道交通线组成的越江交通不断完善，区域内外交通逐步通达，连接长三角的立体式、网络化交通形态逐渐形成。商业配套环境更趋优化，小陆家嘴二层连廊竣工，进一步完善陆家嘴中心区交通和服务功能。旨在改善民生、提高环境品质，以增加养老、医卫、文化、菜场、停车等公共服务设施为主的老社区改造规划已编制完成并开始全面实施。一个既理想又务实、既高端又接地气，既宜业也宜居的陆家嘴金融贸易区，已从规划成为现实。

二是张江高科技园区。浦东不但有一座“金融城”，还有一座“科技城”。张江高科技园区的规划建设，一开始就瞄准以美国硅谷为代表的国际水准，通过高质量的规划设计和高品质的建设实施，创造环境优美、建筑明快、尺度宜人的园区，以富有人情味的舒适感和洋溢“场所精神”的归宿感吸引科技研发人员，成为以自主创新为特征的具有世界竞争力的高科技园区。实践证明，“取法乎上”之外，还要因地制宜，张江园区规划，历经三次调整，逐渐摸索出了适合中国国情的科技园区发展模式。

张江开发初期，国内对高科技园区形态的普遍认识就是“低密度、花园式”，土地开发强度普遍较低，但在随后的开发建设和规划深化中，逐渐意识到以硅谷为代表的北美模式，并不完全适用于土地资源紧张的中国国情，在环境景观和空间尺度上营造园区氛围的同时，还要厉行土地集约使用。实践经验还表明，高科技园区作为一种新兴产业空间，“大规划，小开发”是处理规划与开发关系的较好模式：起步区面积紧凑，有效地保证了初期有限财力的集中使用，为后期的滚动发展打下坚实的基础；同时也要认识到，高科技园区承载着产业开发的重任，也是推进新型城市化的重要增长点，因此，园区规划面积与开发规模应略高于国际水平。

张江高科技园区（中区）土地利用规划图

1999年8月，上海实施“聚焦张江”战略，2000年的新一轮结构规划，在上述认识指导下，提出设立技术创新区，缩减技术产业区，扩大科研教育区，突出园区的科研特征；进一步强化各功能组团之间的绿化区隔，优化园区景观环境；将轨道交通线继续延伸贯穿整个园区，并围绕轨道交通站点形成以生活服务区为主的核心区。由于规划的合理导引，以集成电路、生物医药、软件三大主导产业为核心，以金融信息服务、文化创意设计、光电子、新材料和新能源等产业为延伸的企业生态结构业已形成；以企业为技术创新主体、以大学和科研院所为知识创新主体、以政府和社会中介为管理服务主体的区域创新体系初见雏形，实现了依靠要素投入的外延式增长方式向依靠技术创新的内涵式发展跨越。

三是金桥出口加工区。20世纪90年代初期，编制金桥出口加工区规划时，较之国内其他开发区普遍提出的“七通一平”不同，规划者超前地提出了“九通一平”，即在“给水、排水、电力、通电讯、道路、燃气、热力和平整场地”之外，多了“VSAT（较小口径天线）通信”和“集中供热”，在信息化和生态化方面，领先一步。特别是后者，金桥开发区特别关注环保标准，不允许入驻企业自建锅炉房，采取统一规划，引进国际知名热力公司集中供热，因其建设标准高且严控排放，赢得投资者认同，“One Chimney”（一个烟囱）的招商广告语，独具个性与魅力，尤其是在城市生活饱受PM2.5困扰的今天，更加显现出规划者的前瞻眼光。

金桥开发区的另一个亮点，是生态宜居、设施先进、配套完善的国际化社区，以人为本的城市规划，收获了大量慕名而来的投资和人气，金桥碧云社区也从阡陌纵横的小村镇，成为上海最具人气和环境品质的地区之一。这个美丽故事的开始，源自20世纪90年代开发之初，规划师的一份问卷调查：如果金桥有一处风景如画，生活环境与国际接轨的城市花园，您愿意来这里工作吗？得到的结果当然是肯定的。开发者参考国外社区的建设经验，运用大量先进技术和材料，比如大批量的木结构房屋，建筑风格的多样融合，集美、英、意、德、法等各国特色于一社区，满足居民不同需求。同时，推出了符合国际化家庭居住需求的住宅租赁标准和物业服务标准；教育医疗配套、商业休闲配套方面，从早教中心、幼儿园到国际中小学，直至中欧国际工商学院，实现国际化教育体系的全覆盖，设有上海首家公立涉外国际医院，可用英文做礼拜的教堂，上万平方米的绿茵场，百余家国际生活品牌供应商，每年上百余场社区活动，吸引着数万名国内外人士参与。国际社区的建设，除了租赁和服务的运营收益，更为金桥和上海带来了丰厚的人才和投资回报。

上海因水而生、因港设县、以商兴市。明嘉靖三十二年（公元1553年）建城郭，县城面积不过2.04平方公里。1843年开埠后，经过一个多世纪的发展，逐步成为现代化国际大都市。在不同历史阶段，城市空间格局也不断演进：从上海开埠至新中国成立之后的一段时期，还是一个单一的城市；1958年上海行政区划调整后，开始规划建设卫星城，随着浦东开发开放和城镇体系的完善，目前上海已形成“多层、多轴、多核”的城市空间格局。

从上海开埠至上海行政区划调整

上海开埠之后，是中国与世界进行贸易联系的主要口岸之一，至20世纪30年代已发展成为工业、金融、商贸中心，是远东最大的城市。这个时期，城市发展的重心也从老城厢转移到租界。一方面，租界通过越界筑路不断扩张势力范围。另一方面，由于城市人口的增加，华界的城市建设空间也不断拓展。其间，1927年上海特别市成立，管辖上海、宝山两县所属淞沪地区。城市建设和管理，形成两界三方（公共租界、法租界、华界）各自为政的格局。

在公共租界，外滩集聚了航运与金融产业，南京东路商业集聚区也初具规模。在杨树浦、闸北、沪西和沪南，依托黄浦江、苏州河沿岸地区形成上海最早的工业区，历史上统称为沪西、沪东、沪南工业区。1945年抗日战争胜利后收回租界，次年国民政府当局组织制定了上海历史上第一个综合性都市规划——《大上海计划》，在江湾五角场一带建设了新的市中心。新中国成立时，上海行政区面积636平方公里，其中市区面积为82平方公里。

从上海行政区划调整至浦东开发开放

新中国成立后，上海城市建设贯彻“为生产服务、为劳动人民服务”的方针，逐渐从一个消费城市转变为生产城市，成为我国重要的工业基地，城市的发展重心仍局限在市区及其边缘地区。

1958年，毛泽东主席发表了《论十大关系》，提出以沿海地区的发展，支援内地建设的要求。上海相应确定了充分利用、合理发展上海工业的方针。同年，国务院批准将江苏省的嘉定、上海、松江等10个县划归上海，上海市域面积扩大为6 158平方公里，为上海城市发展提供了广阔的空间。

为疏解市区人口和工业，1959年，上海市政府组织编制了《关于上海城市总体规划的初步意见》，提出“逐步改造旧市区，严格控制近郊工业区的发展规模，有计划地建设卫星城”的城市建设和发展方针。根据《初步意见》政府着手改变旧市区的不合理布局，改善劳动人民的生产和生活条件。在郊区规划建设闵行、吴泾、嘉定、安亭、松江五个卫星城，各自有明确的工业发展导向。上海从单一城市逐步向中心城+卫星城演变。在20世纪70年代，根据国家建设需要，先后建设了金山石化厂、宝山钢铁厂两个大型企业，工业建设带动了城镇建设，金山和宝山也逐步发展成为两个卫星城。

1986年，经国务院批复的《上海市城市总体规划方案》中明确，“上海城市建设的发展方针是：建设和改造中心城；充实和发展卫星城，有步骤地开发‘两翼’，有计划地建设郊县小城镇，使上海发展成为以中心城为主体，市郊城镇相对独立、中心城与市郊城镇有机联系、群体组合的社会主义现代化城市”。国务院批复中提出，上海是我国最重要的工业基地之一，也是我国最大的港口和重要的经济、