规划先导，开发与配套同步建设

在解读城市改造的定义时，我们就曾经指出“城市改造是有规划有目标的城市更新活动”。脱离了规划的城市改造活动，是一个无序的、盲目的、后患无穷的城市改造败笔，同时规划还是政策制定的依据。同理，开发与配套同步建设就是城市改造的主要目标任务，所谓的“更新”要体现在开发配套建设的项目上，即改出一片新气象、一片新产业、一片新社区、一片新天地。这里，规划先导就是要在规划的指导下实施城市的改造，即城市改造规划在先。城市改造规划一般是在城市总体规划指导下编制的详细规划，即用于规划管理的控制性(或修建性)详细规划。由于城市改造存在“非连续性”的特点，所以老城区的改造片区、改造项目的详细规划是在政府确定近期要对其实施改造后才进行的规划，要向社会进行公示，要广泛征求意见。有关规划问题，我们专门在第二章“房地产与城市规划”中详细探讨过，这里就不多说了。总之，必须先有规划，才能实施改造。这也是我国城市改造所一贯坚持的方针，是城市政府的重要职责。

再来看看“开发与配套同步建设”问题，它既是城市改造的目标和任务，又可以说是城市改造“立新”或“进三”的过程。这里的“开发”主要指的是由开发商承担的商住开发项目，“配套”则是指由政府承担的道路交通、水电气暖等基础设施配套项目，它们之间存在着同步建设、同时投入使用的关系。否则，如果它们之间建设时差特别是投入使用的时差太大，就会造成商住项目无法投入使用，或基础设施闲置浪费的现象。在我国城市改造中绝大多数城市的改造项目由于前期工作，即“破旧”过程中的各方利益博弈工作做得充分到位，是能够做到“开发与配套建设同步”的，无非是有的改造项目是政府承担的基础设施配套项目建设在先，开发商承担的商住项目建设在后;也有的是商住项目建设在先，基础设施配套建设在后，但最终基本能够保证在同一时间内投入使用，确保了改造项目的成功率和开发使用效率。但是，也有一些城市的改造项目，因在“破旧”的过程中留有一些问题未能及时解决、承诺的各种利益未能及时兑现，或在“破旧”的过程中又出现了新的利益诉求等问题，而使改造片区或项目进展过程中出现了瓶颈问题，如出现个别的拆迁“钉子户”、拆迁户的集体上访或到现场阻挠等纠纷事件，处理不好容易导致以下几种后果的发生:

一是形成“半拉子”工程。这是对商住项目和基础设施配套项目而言的。商住项目遇到阻挠而形成的“半拉子”工程要么拖延时间，等待问题的解决，要么进行整体或部分转让，有时甚至是数次易手;基础设施遇到阻挠政府就要出面协调，要么增加经济补偿、要么满足其提出的其他条件，都需要一个相对漫长的博弈过程。

二是商住开发进度与基础设施配套进度严重脱节。有的“瓶颈”问题是发生在商住项目的地盘上，有的则是发生在基础设施配套建设施工的地盘上，如腾不出空地，或腾出空地也不让搞建设等。如果是基础设施配套建设在先，就是出现脱节也不会发生什么大的问题，本来公共基础设施配套建设就是要先行一步的;但如果是商住项目建设竣工在先而基础设施配套建设遇到问题推迟，由此造成的商住项目进度与基础设施配套建设进度的严重脱节，就容易造成商住项目竣工后迟迟不能投入使用，引起产权拥有者、使用者的强烈不满或导致新的纠纷事件的发生。

总而言之，在我国现阶段的城市改造中尽管存在着各种“瓶颈”，导致局部开发与基础设施配套建设不同步的问题，但从总体上看“规划先导，开发与配套同步建设”已构成了我国城市改造的主流形态特征。