人口城镇化建设规划应先行

人口城镇化建设规划应先行

──龙游县湖镇镇统筹解决人口问题的实践与思考

舒水明　曹文华

湖镇镇位于浙江省西部金衢盆地中心、钱塘江上游，地处金华、兰溪和衢州的三角地带，是一座具有浓郁商业氛围的商埠重镇，是建设部等全国六部委公布的全国重点镇。镇域面积101.64平方公里，下辖39个行政村，2个居委会，总人口4.94万人，其中农业人口4.71万人。近年来，湖镇镇坚持以科学发展观为统领，按照“工业立镇、经营强镇、市场兴镇”的总体思路，坚持走人口城镇化道路，推动人口和计划生育工作有机融入统筹城乡发展的大局，促进城乡统筹发展和人口问题的统筹解决，取得了显著的成效。

一、人口城镇化建设的实践

城镇是统筹城乡发展、就近转移农村人口的重要平台，不仅是区域经济发展的重要动力，也是建设社会主义新农村的重要举措。湖镇镇以工业主导产业带动城镇发展，以完善城镇基础设施改善生活环境，以扩大人口集聚推进城镇规模建设，加快人口城镇化发展。

（一）规划先行，勾勒城镇化建设蓝图。根据城镇发展现状，围绕“保护老城区、丰满核心区、启动新建区”的集镇发展思路，按照增强实力、拓展空间、优化环境的原则，修编了《2008—2020湖镇镇总体发展规划》，启动供水、排污等专项规划，并对商业、工业、文教卫生、生活等功能区域进行了明确的划分，为湖镇镇城镇化的长远建设和科学发展奠定了坚实的基础。

（二）产业支持，促进农村人口向城镇转移。以推进产业转型升级为抓手，以打造特色主导产业为重点，转变经济增长方式，努力形成特色鲜明的产业集群和块状经济。加强农村劳动力的就业培训，以满足产业发展的需要，促进人口向城镇聚集。

（三）注重经营，加强人口集聚的生活环境建设。根据资源特点和社会发展目标要求，将过去从单一的土地开发经营拓展延伸到城镇公益事业和公共资源开发经营，通过市场化运作和项目实施，吸引了大量的市场资金投入，完善了城镇基础设施和城市要素功能，进一步促进了房地产业的发展。近年来，湖镇镇投入道路管网、街景、绿化、亮化以及灯箱广告等方面的建设资金达6000万元，实施功能性设施建设改造资金1.2亿元，已开发房地产面积达9万平方米，不断完善城镇菜市场、汽车站、小学、宾馆、幼儿园、自来水引水工程、敬老院等功能性项目。

（四）完善保障，丰富城镇人口文化生活。坚持以人为本，巩固和发展“医疗、教育、住房、就业、司法”五项社会救助体系，大力发展义务教育和职业教育，全面推广农村新型合作医疗，投资建设了1600多平方米的市民休闲健身广场，着力推进特色文化建设，发掘出坐唱班、小脚灯、甘蔗龙等民间特色文化，促进人口与经济社会统筹协调发展，为城镇建设创造了稳定、和谐的外部环境。

科学制定鼓励外来务工人员落户的政策，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。

二、人口城镇化建设存在的主要问题

人口城镇化建设涉及面宽，关联度大，政策性强，利益调整面广，是一项复杂的社会系统工程。目前，湖镇镇人口城镇化建设中存在的主要问题，主要表现在以下几方面：

(一)城镇规模偏小，集聚辐射功能需要提高。一是经济总量不大。湖镇镇工业先天优势不足，经济发展的底子较弱，与发达地区相比差距较大。二是城镇化总体水平不高。沿街小型店面多，业态单一，专业化市场数量少、规模小，商贸业不够繁荣，人口、资源、产业集聚不够，集镇的辐射功能未能充分发挥。三是农民增收渠道单一，降低了城镇建设的内生性动力。群众的经济条件、收入水平直接限制了农民进城消费的欲望和进集镇居住、经商、生活的能力。

（二）产业支撑不强，支柱产业不明显。一是主导产业带动力不强。湖镇镇虽已形成棉纺、特种造纸、机械、化工油漆四大主要产业，但未形成完整的产业链。二是工业发展科技含量较低。湖镇镇大小企业共有454家，但规模以上企业只有33家，存在企业规模小、产品单一、附加值低、科技含量低等问题，对城镇建设的拉动作用乏力。三是农业规模化程度不高。湖镇镇的蛋禽产业虽具有一定基础，但总量规模小，产业化程度不高，市场竞争能力较弱，辐射带动能力不强。

（三）建设资金投入不足，基础设施薄弱。城镇建设需要大量的资金投入，建设资金不足，已成为制约城镇化发展的瓶颈。一是资金投入滞后于城镇发展需求。随着城镇建设步伐的加快，对集镇、工业园区基础设施建设的项目上马多，投入资金多，运转压力较大。二是吸引民间资金难。利用市场化机制经营运作，集镇基础设施投资的效益低，回收期长，很难吸引民间社会资金参与。三是基础设施和公共设施建设滞后。从湖镇的现状看，有一大批关系城镇发展的重大基础设施项目因缺少资金而无法落实，特别是镇区划内的供排水设施和垃圾清运处理设施不健全。资金投入的不足直接造成了基础设施建设的“营养不良”，城市服务功能不够完善，城镇品位还不够高。

三、加快人口城镇化建设的对策思路

人口城镇化建设作为统筹城乡发展的重要抓手，是政策、管理、建设、经营等各个方面合力推进的结果，是政府突破制约因素，与时俱进，开拓创新的结果。结合湖镇镇实际，重点要解决好规划定位、产业支撑、资金落实、项目扶持、政策导向等方面的问题。

（一）科学规划布局，提升区域品位。科学合理的规划是人口城镇化建设与发展的前提。结合湖镇镇的人文资源、经济发展以及社会环境等客观条件，围绕建设“省历史文化名镇、龙游东部工贸重镇”的目标，按照“东控、西拓、南合、并优”的空间发展战略，高起点、高标准、特色化的科学规划和精细规划，做到在发展空间、发展要素、保障措施等方面相互衔接、相互配套，特别是要加强镇域总体发展规划与县域总体规划、土地利用总体规划、基础设施建设规划和产业发展规划的融通，增强产业承载能力。同时，加大与十里坪东恒集团的融合，努力建立“规划共绘、交通共联、产业共兴、环境共建”的机制，促进人口城镇化健康发展。

（二）推进转型升级，增强产业支撑力度。城镇要把人口真正集聚起来，又能留得住，必须要有产业支撑。一是引导产业集聚。做大、做强已有初具规模的棉纺、特种造纸、五金机械、化工油漆四大主要产业，使之成为产业优势更明显、产业支撑作用更强、产业结构更合理的产业群。二是加快工业园区建设。通过完善基础设施、优化服务、科技孵化等措施，增强对资本的吸引力，推进项目落地。加大招商选资力度，着力引进环保节能、投入产出率高、带动力强的项目。引导进园企业加大技改投入，积极培育名优新特产品，着力培养有核心竞争力的企业。三是加快商贸旅游业的发展。以工业化和城镇化为依托，大力培养专业市场，发展农家乐休闲旅游业和现代物流业，加大旅游开发力度。

（三）拓展筹资渠道，加强基础设施建设。把经营城市的理念引入城镇建设中，注重调动各方面的力量，拓展建设资金筹集渠道。一是实行财政倾斜政策。应按照分税制的要求建立和完善镇一级财政管理体制，保障城镇建设资金需求。通过贴息贷款、转移支付等形式支持城镇的道路、供排水、医疗卫生、环境整治等设施建设。二是广泛吸纳社会投资。面向社会，按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，建立投资、经营、回收的良性循环发展机制，鼓励企事业单位和个人投资兴建教育、市政、绿化养护、污水和垃圾处理等基础公用设施。三是整合资源，支持城镇重点基础项目建设。进一步整合各类资源，实行“以奖代补”和融资贴息政策，支持城镇在规划区内组织实施交通、市政、供排水、旅游等重点基础建设项目。县级以上相关部门在安排城镇建设项目和专项资金时，应优先考虑，切实提高人口城镇化建设水平。

（四）扩大基层管理权限，释放发展活力。按照责权利统一和合法、便民的原则，采用委托、授权等形式授予城镇相关审批权和执法权，为城镇居民和企业提供便捷、周到的服务，提高服务水平和执法效能。

（五）完善城镇就业政策，加快人口集聚转移。积极做好农村劳动力转移的培训和服务工作，着力提高劳动力素质；坚持城乡统筹就业改革方向，逐步建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场。科学制定鼓励农民工进城及投资者及子女落户的政策，享受与城镇居民子女上学、购房、经商等同样待遇，以解决投资者和农民工的后顾之忧，进一步推动人口向城镇集聚转移。

（作者工作单位：龙游县湖镇镇计生、龙游县人口和计划生育局）