立足制度建设实现对传统规范的超越与创新

三、立足制度建设实现对传统规范的超越与创新

（一）构建反腐倡廉的制度体系

权力腐败的实质是权力的异化，常被称为“政治之癌”。权力腐败是一个世界性难题，大凡处于社会转型的发展中国家，都受到了腐败问题的极大困扰。即使是在市场经济成熟、民主制度健全的发达国家，权力腐败现象也没有绝迹。在处于社会转型期的中国，权力腐败仍然是国家面临的一个现实挑战。权力腐败的危害是不容置疑的，它破坏了政府的公信力，损害了国家形象，扭曲了社会价值的权威性分配，增加了政府运行的成本，恶化了政府与公民之间的关系。

改革开放以来，中国治理腐败经历了一个从道德反腐到制度反腐，从权力反腐到权利反腐，从重惩治到惩防并重的探索过程。尤其是近年来，中共中央充分认识到制度反腐的重要作用。胡锦涛在第十七届中央纪委第五次全会上强调，“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，必须重点抓好反腐倡廉制度建设”。纵观国内外反腐败的经验教训也会发现，制度建设是防范权力腐败的根本，治理腐败问题必须筑起一道坚强的制度体系。

1.制度建设是防范权力腐败的根本

在反腐败和治理腐败的实践探索中，我们过去曾经存在着“重道德教育、轻制度建设”的误区。传统的思维认为，执政党自身具有无可置疑的先进性，党员干部也都具有崇高品德，因而，大部分党员干部都是廉洁自律的，权力腐败只是局部、个别和偶发的现象。这些局部、个别、偶发的腐败现象又是少数党员党性不强、品德败坏所致，因而，通过不断的道德教育和作风建设可以解决腐败问题。正是在这种人性善的假设之下，传统的反腐败倚重道德教育，试图通过加强对党政干部的教育和各种形式的学习来减少甚至避免权力腐败的发生。

不可否认，道德教育对于防范权力腐败有一定的作用，通过学习让党员干部明确权力的合理边界以及腐败可能的风险是有必要的，在一定程度上可以起到未雨绸缪的效果。在现实中，的确有不少政府官员，依靠道德自省和崇高的责任感妥善地行使手中的权力，确保公权力不得用于私人目的。然而，从普遍意义上看，腐败更多的是一种利用权力实现自身利益最大化的行为。大多数人是理性的经济人，按照自身利益最大化的规则采取行动，根据个人的偏好选择可行方案，这种理性选择行为在掌握公共权力的政府官员身上也不例外。道德教育手段主要依靠当事人的良心自省而产生作用，是一种软约束。单纯的道德规约对于许多人而言是不适用的，尤其是在社会转型期，多元价值的激荡、个人私欲的膨胀、物质主义的泛滥，都会使道德教育手段显得非常脆弱。在缺少制度监管而以权谋私又唾手可得的情况下，人们总希望利用手中的权力尽可能地捞取好处，权力的寻租行为也就不可避免。不少官员“前腐后继”的现实已经表明，过去重道德教育、轻制度建设的反腐败策略难以从根本上解决权力腐败问题。

与道德反腐相比，制度反腐更具有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度是由国家以法律法规等文本形式制定的行为准则，它的优势在于：它是公开、透明的，减少了暗箱操作；它是可预见的，人们可以根据制度作出预见，减少不确定性；它是一种刚性约束，在规则面前一视同仁，减少了人情因素的影响；它具有规模效应，牵一发而动全身；它是一种比较经济的手段，可以较低的投入获得较高的产出；它依靠规则的刚性发挥作用，是最有力的调节手段。邓小平曾指出，好的制度能让坏人变好，坏的制度能让好人变坏。可见，不同的制度设计对人有着不同的塑造作用。

一些学者认识到腐败的程度与制度化程度之间的内在联系。在制度化程度高的国家，腐败只是一种偶发性现象，而在制度化程度低的国家，腐败几乎是普遍性行为。约翰斯顿认为，在国家公共治理能力强大且已经制度化的社会里，腐败的程度就低；相反，在国家公共治理能力弱小且制度化程度低的社会里，腐败的程度就会随之提高。在预防和治理腐败方面，许多国家都发展出一套行之有效的制度体系，比如官员财产公示制度、政府信息公开制度、司法独立、民主选举等，其核心精神是假设所有的人都是自利的经济人，然后通过制度安排将人性的负面影响降至最低。

在一个急剧变革和社会转型的社会，由于相应的制度不健全，权力腐败更易于滋生和蔓延，构筑一个防范权力腐化的制度体系就显得更为迫切。通过制定和践行对权力运行有效约束和规范的规则和制度，将会使腐败问题得到根本的遏制。通过不断完善制约和规范公共权力运行的各种监督制度，逐步建立一个行之有效的监督、制约机制，防止权力的滥用，才能从根本上铲除腐败滋生的土壤。

2.防范权力腐败的制度体系及其内涵

防范权力腐败的主要手段是制度建设，通过制度的刚性对权力加以有效约束，才可以从根本上预防和遏制腐败。制度建设的最终目标是要形成一个防范权力腐败的制度体系。制度体系并不是各种制度的简单相加，它主要包含两层含义：一方面，制度体系是由一系列具体制度构成的有机整体，各种具体制度之间相互协调、衔接和配合。因而，制度体系强调各种具体制度之间的协调性和整合性。

另一方面，制度体系的内容是多方面、多层次的，它不仅包括制度规则，还包括制度价值和制度生活。制度规则是指具体的制度准则和规范，它以文本的形式确立了相应的游戏规则。制度价值是指制度运行所需要的价值和文化。如果人们不具有一定的制度价值和制度文化，对制度的认可度低，不尊重规则和制度，不按制度办事，那么，制度的权威也就无从体现，制度的运行也必然阻力重重。可以说，制度价值是制度运行的必要条件，为此就需要培养依法办事、按制度办事、按规则办事的制度文化。制度生活是指人们将制度的价值理念内化为一种生活方式，将制度价值上升为一种信仰，从而形成尊重、遵从制度的习惯与定式。

基于以上的认识，防范权力腐败的制度体系并不等同于单一的制度建设，它不仅包括制度规则的细化和完善，更包括制度价值的塑造和制度生活的培养。

第一，对具体制度的整合。构建防范权力腐败的制度体系要有全局意识，注重制度的衔接性、合理性、严密性。制度体系通过制度的合力对权力运行进行有效监督和制约。合理有效的制度体系，会将事前规范、事中监督、事后严惩有机地结合起来，贯穿于权力运行的全过程，从而达到防止、减少或纠正权力运作过程中的异化行为，使腐败分子无机可乘。

第二，制度价值的塑造。制度反腐最终要落实到具体的执行上，制度执行的效果如何，直接决定着制度反腐的成败。制度价值和制度文化为制度反腐提供必要的价值支持，直接影响制度的执行力问题。如果执行制度的人不按制度办事，或者没有这种意识，就会使制度架空而潜规则盛行，进而破坏制度本身的权威。因而，必须重视塑造国民与制度执行者的法治意识和制度意识，使其将制度规则作为行为的最高指南，切实维护制度的权威性和神圣性。

第三，制度生活的培养。这要求各级领导干部必须以身示范，在具体的工作中要尊重制度，依法办事，依制度办事，杜绝违背制度的现象与行为。领导干部还要有自觉接受民众与社会监督的开放胸怀，努力习惯权力受到必要制约的生活。要重视制度的连贯性与权威性，坚决避免朝令夕改现象。

笔者认为，构建防范权力腐败的制度体系，还需要把握两点：

第一，要注意世界与中国两个维度。一方面，腐败是一种全球现象，具有其内在的逻辑与规律，可以合理吸收和借鉴国外的反腐败经验，尤其是制度建设方面的经验。另一方面，中国的权力腐败与自身特定的社会、政治、历史、文化相关。中国治理腐败，要从中国自身的社会基础与权力结构出发寻求治理腐败的路径。

第二，要注意权力的两面性。权力的两面性主要表现在：一方面，国家的治理、秩序的维持、国家的安全等都需要权力来实现，从这种意义上说，权力是履行公共职能的需要，是必不可少的。另一方面，权力一经产生，自身易于形成一种不受制约的力量，具有内在的扩张性，因而，倘若不对其进行约束和监督，权力异化和政治腐败就会产生。构建防范权力腐败的制度体系，一方面要对权力的扩张性提高警惕，通过制度的力量对其制约，防范其异化；另一方面又要保证权力能充分行使其职能。

3.推进防范权力腐败的制度体系建设

第一，将反腐败定位在国家制度建设层面。过去的反腐败与治理腐败，更多的是停留在执政党的作风建设层面，而实际上权力腐败是国家制度层面的问题，因为权力腐败现象主要发生在少数掌握公权力的领导干部身上，因而，反腐败的主要对象应该是掌握公权力的党员干部，而不是全体党员。将反腐败上升到国家制度建设的层面，可以有的放矢，使反腐败具有更强的威慑力。

第二，以法治的精神改善党的领导。构筑防范权力腐败的制度体系，并不是要照搬西方的多党制和三权分立，而是要在现行的一党领导与多党合作的政治框架内寻求权力制约的可行性方案。中共对国家的领导地位是历史形成的，坚持中共的领导既是中国人民的选择和宪法的基本原则，更是中国作为一个发展中国家保持政治稳定、实现现代化的内在要求。中共的领导在整合民族精神、推动经济增长、提高人民收入方面已经取得了举世瞩目的成就。不过，也应看到，在领导方式、方法尚未制度化的情况下，党的领导在现实中容易导致权力过度集中于一个人或几个人的情况。在一些地方，党的领导演变成党政一把手说了算和一言堂，对权力的监督和制约只能流于形式。在这种情况下，党的领导就会跃出法治的逻辑，导致以权谋私的发生。因而，要以法治的精神进一步改善党对国家的领导方式和领导方法，不断推动党领导方式的制度化、法治化。宪法和法律应成为执政党的最高行为准则和价值规范，任何党员干部均应在宪法和法律的框架内依法领导，依法治国，依法行政。党不能凌驾于国家机关之上，更不能对国家机关发号施令。

第三，建立健全民主制度。腐败现象的滋长在一定程度上与民主制度的不完善、民主建设的相对滞后有着内在关联。民众缺少对权力监督的制度化渠道是权力腐败的重要原因。因而，发展民主政治，提升民权，在很大程度上有利于抑制权力腐败。要从社会主义民主建设的高度审视反腐败和廉政建设，充分发展社会主义民主，让民众享有更多的政治参与机会、意见表达机会、监督政府的机会，要让公权力真正受到民众的监督。只有让人民起来监督政府，政府才不敢懈怠。民主制度健全了，社会主义民主建设搞好了，腐败问题也将在一定程度上被遏制。要将反腐败与治理腐败的工作整合到国家民主制度建设和党内民主制度建设之中去，不断扩充民众监督党政一把手的制度化渠道，通过制度安排避免权力的过度集中。一方面，民众可以真正通过选举产生国家权力机关，对政府进行间接监督。另一方面，民众本身也可以通过电话、电视、互联网、媒体等形式直接参与对政府官员的监督。媒体系统在确保国家安全的情况下尽量开放，让民众有充分的知情权、参与权和表达权。

第四，不断整合、完善现行制度。改革开放以来，我们虽然也形成了不少制度，但在反腐败方面的制度建设仍是相对滞后的，制度弱化、制度缺位、制度错位等现象较为突出。在现实中，我们不难发现，各级人大虽然是最高权力机关，享有最高监督权，然而，重大腐败案几乎没有一起是来自于人大监督，这在很大程度上反映了人大监督尚未充分履行制度赋予它的相应职能。在各级人大代表中，也存在着官员化、行政化的现象，官员代表占据人大代表总数的较大比例，这不利于人大对政府的监督，似应通过制度设计将人大代表去行政化、去官员化。司法权也应该具有相对的独立性和自主性，法治原则应该得到尊重和贯彻。要进行司法系统的预算、人事制度改革，改变各级法院在实践中受到行政权牵制的被动局面，以免影响司法公正和法治原则。此外，作为防范权力腐败的重要制度，官员财产公开制度也在试点，笔者认为，全国范围内的阳光法案应该尽早出台。

第五，加强制度文化建设。反腐败与廉政建设，一方面需要由制度规则组成的制度体系，在这方面我们已经做了很多工作。但另一方面，制度的有效运转，还需要更重要的东西，即制度文化和制度价值的支撑，这方面我们做得还不够。在现实中，不是没有相应制度，而是制度在实际执行上往往被打了折扣，制度的严肃性和权威性降低，人们对于制度缺少发自内心的尊重。因而，我们需要在健全权力监督制度的同时，还要注重相应的权力监督文化与制度价值的培养，从而形成对相应制度自觉遵守的社会氛围。这要求各级党政领导必须以身作则，依法办事，依制度办事，决不违反制度规则。一项制度的确立也要采取审慎态度，要经过科学的推理和严格的论证，切忌仓促制定，半途而废。制度一旦确立，必须严格遵守制度，在制度正式废除之前都要按制度办事，以确立制度的权威性。

（二）制度反腐：误区与现实路径

回顾我国的反腐败历程，从运动反腐和权力反腐走向制度反腐乃是历史的进步，但在如何实施制度反腐的理念设计上仍存在诸多误区，实际操作过程缺乏着力点和突破点，制度执行也缺乏力度。制度反腐是我国反腐败斗争史中的一个转折点，但其目前仍处于起步阶段，找准着力点和突破点，提高反腐制度执行力乃是当前制度反腐的现实路径。

1.制度反腐：误区与现实路径

2009年年底，人民论坛“千人问卷”调查显示，6688位受访者认为“腐败问题突破民众承受底线”是未来10年的最严峻挑战，占受访人数的82.3%。此项数据表明，虽然我国惩治腐败的力度逐年加大，但无须讳言的是，腐败现象并未得到有效遏制，在某些领域、某些地方甚至愈演愈烈，腐败的“出生率”大于“死亡率”问题没有得到根本解决。胡锦涛指出：“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大历史任务。”回顾我国的反腐败历程，从运动反腐和权力反腐走向制度反腐乃是历史的进步，但在如何实施制度反腐的理念设计上仍存在诸多误区，实际操作过程缺乏着力点和突破点，制度执行也缺乏力度。

2.克服反腐认识误区

（1）人心向善：不能作为反腐制度设计的出发点

“人心向善论”通常认为，人性本善且能够通过加强思想政治教育工作，使其觉悟提高并明辨是非善恶，注重廉政文化建设，则可杜绝腐败。但社会存在决定人的意识，成本决定收益，当大量权力腐败行为只有收益而没有或只用支付极小成本、没有或鲜有制裁风险时，依靠官员的自律实现廉洁政治显然不合逻辑。

诚然，制度反腐，目的在于使人不能（规则和运行过程的透明化）、不敢（加大腐败成本）腐败，而构建廉洁文化则使人不想、不愿腐败。正所谓制度是表，文化是本。假如人有贪腐之心，制度再好也会产生失灵现象。然而，笔者认为，当下中国腐败现象形势严峻的一个重要原因就在于反腐制度供给能力的缺乏，在此前提下谈论文化反腐或是思想反腐实有自欺欺人之嫌。文化反腐侧重于说教，但现实利益的诱惑定会使其不堪重负。如何使不按照规则行事的官员既得不到利益又会受到惩罚，使按规则办事的官员既得到应得的利益又能受到褒奖，这显然是制度安排的事，不是思想政治工作和文化反腐的功用所在。

官员实施腐败行为不完全是道德观念的问题，制度残缺是内因。当制度安排使腐败者付出的成本远低于其收益时，腐败行为就会成为官员的必然选择。美国著名政治学者塞缪尔·亨廷顿曾指出：“腐败是国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为”，“腐败是衡量一个社会缺乏有效的政治制度化的一种尺度”。

当然，文化反腐自有其积极意义：通过思想政治教育使人认识到腐败可耻，加强其负罪感，使其羞于腐败。在当下中国，制度反腐与文化反腐的关系极为复杂，以文化反腐带动制度反腐可能又会落入之前权力反腐的窠臼，缺乏可持续性，既有成果也有付诸东流的危险；而以制度反腐带动文化反腐则可在提高反腐制度供给能力的同时，增加反腐制度所承载价值观念的社会认同度。以廉洁文化建设作为反腐核心，会出现马克思所说的利益让思想“出丑”的情况。在赋予官员很大权力的同时过度信任他们的道德自律，而不对其行为进行强制性的约束，恰恰是对官员不负责任的表现。忽视监督的信任是轻信，放弃监督的信任是纵容，其后果都是相当危险的。

制度具有预防（消除腐败产生的原因，减少腐败发生的机会）、教育（制度的警示作用要远大于说教）和严惩腐败之功效，而文化反腐则在这些方面显得苍白无力，因此，在反腐制度构建上，需摒弃“人心向善论”，完善制度安排以克服“理性经济人”的自利动机。邓小平曾经说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”

腐败的根源在于制度短缺。市场经济条件下利益主体多元化，公职人员都是“理性经济人”，而我们在反腐败实践中对他们思想觉悟的期待过于理想化，按“道德人”设计相关制度，定会导致反腐制度缺乏现实针对性和可操作性。要从源头上预防和解决腐败问题，在制度的设计上一定要转变观念，建立一套科学、严密、强有力的制度体系。

（2）高薪养廉：治理腐败的必要而非充分条件

高薪养廉论认为，现在的腐败现象层出不穷，根本原因在于官员的工资收入太少，不能满足其生活和消费需要，因而会铤而走险，实施腐败行为。只要国家提高其工资水平，满足其物质需要，即可遏制腐败。此种论点是我国一些官员和媒体对新加坡公务员廉洁政治经验的总结，进而成为当前反腐败工作中呼声极高的可选之项。

然而，国内关于新加坡高薪养廉的认识并非是事实。新加坡所谓的高薪公务员人群数量不过30人左右，普通公务员的工资由市场决定，低于全国居民收入平均水平，一般是私企职员工资的2/3；而且，并非一味加薪，特定时刻还需减薪，这完全视劳动力市场的现实情况而定。最重要的是，新加坡公务员的工资标准透明，不得有任何性质的灰色收入。事实上，需要指出的是，所谓“高薪养廉”的观点并没有出现在新加坡，新加坡政府和人民对外界给他们戴上这顶“高薪养廉”的帽子感到羞耻。他们反驳说：“廉洁是每一个公务员最基本的职业道德要求，不需要用高薪去养。”

中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑为此走访了新加坡国立大学、人民行动党总部、国会议员和有关政府官员，获得的一个重要讯息就是：新加坡政府实行官员高薪制的主要目的不是“养廉”，而是为了吸引人才。新加坡政府为了吸引杰出人才从政，1994年开始实行部长和高级公务员年薪与6个私营企业界前4名高级人员的平均工资挂钩的政策，部长和高级官员拿他们3/5到2/3的薪水，根据经济状况上下浮动。而这些精英一旦从政，就要放弃以前200万、300万，甚至500万新元的年薪。更为关键的是，在20世纪80年代中后期，真正开始实行高薪制以前，新加坡政府就已经解决了廉政问题。新加坡官员廉洁的原因主要是新加坡法制健全，反贪单位效率高，缉贪能力强，且政府高层以身作则，重典治贪的结果。鉴于此，就不难理解李光耀在接受《国家地理》杂志采访时只为高薪政策辩护却只字不提养廉了。

既然新加坡高薪公务员人群数量只有30人左右，且高薪的目的并非养廉，因此也就不存在“高薪养廉”之说。事实上，发达国家之所以普遍采取高薪政策，并不是因为高薪必然能养廉，而是因为低薪必然导致腐败，也就是说，高薪只是养廉的必要条件，而非充分条件。从理论上讲，高薪可满足官员的正常需要，如果官员的正常需要得不到满足，就会产生负面激励，促使他们运用非法手段满足正常需要。

在我国，公务员的工资收入很低，实不能满足正常需要，但又存在超常需要得不到遏制的现象，即低薪背后的高福利。高福利中的各种名目并非是公务员待遇中的法定福利，而是指公务员从所在单位通过科层机构分配的、每个人都享有的，但在工资表上却又见不到的各种补贴，可称之为隐性工资。隐性工资肯定是不合法的，但其数额非常庞大，往往是法定工资的数倍，且随意性大，很容易失控，引发欲壑难填的恶性循环。鉴于此，若不坚决取缔各种名目的隐性工资，就不能保证“廉政”结果的必然出现。提高官员工资的高薪政策在实践当中会严重走形，因为提高工资并不会自动带来隐性工资的消失。

（三）制度反腐的现实路径

制度建设在反腐败斗争中有着无与伦比的重要作用。制度反腐是我国反腐败斗争史中的一个转折点，但其目前仍处于起步时期，找准着力点和突破点，提高反腐制度执行力乃是当前制度反腐的现实路径。

1.着力点：创新行政审批服务中心机制运行和法律定位，深化行政审批制度改革

孟德斯鸠说：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不移的经验，有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。因此，对权力的监督极为重要。反腐败要标本兼治，但釜底抽薪的举措乃是治本，切实抑制官员的超常需求，减少政府官员的自由裁量权，即限权。限权的终极目标是克服过去那种“大政府，小社会”的权力架构，因为我国尚处于增加经济总量、做大蛋糕的发展阶段，因而限权也应找准着力点。

根据经济学的分析理论，行政权力对经济活动的广泛干预是腐败现象产生的重要根源，为了从源头上治理腐败，需切实尽量减少行政审批事项，并将之作为限权改革的着力点。自2001年10月国务院召开电视电话会议部署行政审批制度改革工作以来，尤其是2004年《行政许可法》正式实施以来，各级政府围绕整合行政审批资源建立行政审批服务中心，减少行政审批事项、改进行政审批方式、简化和规范审批程序等方面，做了许多有益的探索和创新。但由于机制不畅和没有相应法规作为支撑，当前行政审批服务中心的效能没有得到充分发挥，中心也成了“谁都管，谁又都不管”的“没娘的孩子”，甚至成为某些地方领导和政府部门作秀的“花瓶”。

从制度层面上讲，作为地方试点平台的行政审批服务中心，多年来其体制结构一直不明确，发展缺少目标，没有被纳入政府序列之中，“既不是政府直属机关，也不是政府特派机构。在政府组织架构中，我们叫‘其他一类’。”地方行政审批服务中心实质上已经成为政府部门间的协调中心了，但中心本身却一无权、二无法律身份。行政审批改革乃是当前行政体制架构的一场“自我革命”，当前已经进入深水区，自下而上的改革路径开始遇到阻力，下一步必须自上而下统一部署，否则，结果就会像梳头发：自下而上梳，越梳越乱。

因此，针对地方行政审批服务中心的现状和问题，在调研的基础上，推动立法探索，明晰地方行政审批服务中心的法律地位和权责归属，乃是推动当前行政审批制度改革乃至行政体制改革达成限权目的的着力点。

2.突破点：建立并落实官员财产申报制度和金融实名制

官员财产申报制度（即“阳光法案”）在不少西方国家都已制定并实施。该项制度要求国家官员在担任国家公职期间和任职届满前，都必须定期公开申报其财产，主动接受社会公众的监督。同时，官员财产公开申报之后，还要接受有关部门的审查，以确定其来源是否正当，不能说明财产来源的，则被视为“非法所得”并依法追究其法律责任。其运作机制就是通过财产申报，使其非法所得“无处藏身”，使腐败者难以为所欲为，从而有效遏制腐败现象的发生。

官员财产申报制度之于反腐败的意义自不待言，然而其在我国的发展历程却不尽如人意。早在1987年11月17日，时任全国人大常委会秘书长、法工委主任的王汉斌就指出：“我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”1994年，第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划后再没有下文。1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，首次要求党政领导干部申报收入，但从该规定颁布至今，仍未执行。2008年5月25日，新疆阿勒泰地区纪委、监察局和预防腐败办公室出台了《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》，规定从2009年1月1日开始，该地区将在全国率先实行官员财产申报制度。但到目前，申报的内容分为公开申报和秘密申报两部分，而秘密申报制是与“阳光法案”的本质背道而驰的。

从1987年开始讨论建立财产申报制度问题到2008年新疆阿勒泰地区正式试行，官员财产申报制度可谓是“20年磨一剑”，但其秘密申报制又将此制度背后的困境暴露无遗，所谓保护官员隐私权只是一种无力的说辞，既得利益的强力抵制乃是该项制度难以真正付诸实践的根本原因。我国30余年的改革开放一直依靠的是中央政府自上而下的推进，官员财产申报制度的推进也概莫能外。毕竟，中国法制现代化不能通过自然演进的方式完成，而需依靠有权威的中央政府强制性地推进。

具体来讲，中央政府应该下定决心，自上而下持续不断推动官员财产申报制度落到实处。在具体实践中，官员财产申报制度也不宜单兵突进，金融实名制和全民信用体系可作为必要的配套措施而加以建立和完善。

财产申报制度只是反腐败的手段之一，其最终目的在于认定申报情况与实际状况是否吻合，这就需要准确掌握官员的个人财产实际状况，而只有当建立起完善的社会信用体系时才能够达到此要求。而目前，我国连严格意义上的金融实名制都尚未建立（2000年试行的“储蓄实名制”离真正意义上的“金融实名制”还很遥远），全民信用体系建设更是无从谈起。因而，以建立真正意义上的金融实名制为抓手，筹划建立全民信用体系，与官员财产申报制度同步推进，必能在反腐败工作中取得重大突破。

我国的官员财产申报制度和金融实名制尚未建立，这为官员隐匿非法财产提供了诸多可乘之机。《中国惩治和预防腐败重大对策研究》课题组长王明高博士一直认为，以财产申报制度和金融实名制为中心就可以构建科学的反腐体系。这是因为任何贪官污吏，要贪赃枉法，不管是什么形式，最后都将变成家庭财产，以上两个制度可以监督他们的财产状况，使他们无处遁形。

3.以提高制度执行力为抓手，提高反腐败工作的有效性

制度的生命力在于执行，执行制度比制定制度更为费力，更为重要，也更为紧迫，原因不仅在于制度的权威主要体现在制度执行上，而且也在于制度执行是检验制度有效性的最终手段。反腐败制度制定与执行也概莫能外，反腐制度建设的成效如何，最终取决于制度的执行力。观察我国反腐败工作现状就可以发现，我们并不缺乏制度建设与创新能力，独缺贯彻与落实制度的力度。

提高制度执行力，首先必须把“制度制裁”落到实处，在认识层面上，确立“见腐必反”和“腐败必败”理念，明确反对“民不告官不究”的反腐工作态度，切实克服“宽容腐败”现象的蔓延态势。列宁就曾指出：“有人早就说过，刑罚的防范作用，决不在于刑罚的残酷，而在于有罪必究。重要的不是对犯罪行为处以重刑，而是要把每一桩罪行都揭发出来。”反腐的权威就产生于“腐败必败”之中，同情原谅任何形式的腐败实质上等于放纵腐败，为“小腐败”开绿灯也等于在为“大腐败”开辟通道。

当前，在反腐制度执行方面最大的问题是“软”，即执行制度失之于软，有法不依、执法不严、违法不究的现象比较普遍。许多时候，只要领导有“意见”，制度就成了一张废纸。因此，反腐制度执行一定要“硬”起来，不能以“讲政策”“教育从严、处理从宽”为借口，损害制度的权威性。制度执行失之于软，实际上就存在边际效用递减的情况，每执行不力一次，其效用就会减去一分。