关于中国参与外层空间安全治理的路径探索

禁止太空武器化和军备竞赛是中国在太空安全治理上的既定战略目标，这一目标符合中国的战略利益，并且中国政府认为，谈判制定相关国际法律文书是最佳途径。因此，中国一直以来与俄罗斯共同积极推动达成防止外层空间武器化的具有国际法效力的条约协议。但正如前文所述，目前来看，外空军备控制和非武器化不仅在裁军谈判会议等多边机制中沦为“清谈”，在双边沟通中遇到的阻力也极大。同时，面对当前太空安全治理条约和机构等机制存在的诸多问题，在制定国际法律文书禁止太空武器化和太空军备竞赛这一既定战略目标不变的前提下，中国应当以一种更加积极务实的思路去规划实现上述目标的战略路径。本章在此试探讨之。

（一）积极推动太空安全治理各领域务实合作

2013年，联合国外空委提出“太空长期可持续性倡议（LTSSA）”。这一倡议是一个纯技术性的自愿性质的倡议，组建了4个专家小组，分别就“地球可持续发展的太空持久利用，太空碎片、太空行动及太空态势感知共享，太空天气问题，太空领域的新行为体制定规则机制和指南”4个技术性问题提出工作报告，从技术领域而不是从法律机制出发推动全球太空安全治理的务实合作。^[24]这一做法为中国参与推动外层空间安全治理的路径和着力点提供了可以借鉴的思路。强推禁止外空武器化和外空军备竞赛的国际法律条约，虽然能够在国际社会中表明与欧盟和美国不同的立场，掌控一定的话语权，但在目前的形势下不仅无法达到预期效果，甚至还有可能因根本立场分歧或者因是否支持禁止外空武器化与其他问题挂钩等原因，使得太空安全治理在具体领域的合作陷于停顿。既然整体的禁止太空武器化和军备竞赛的国际立法不能急于求成，那么不妨暂时不谈，先从阻力较小的具体领域的务实合作开始，推动达成一批双边乃至多边合作协定，甚至可以达成国际法律条约。

比如，在太空碎片的治理领域，太空碎片对世界各国的太空活动都存在巨大的威胁，尤其是对美国这样高度依赖太空活动的国家而言，尽快达成治理太空碎片的国际法律文书符合其国家利益。最好的佐证就是，奥巴马政府在2010年美国《国家空间政策》及在2012年联合国外空委会议发言中，都强调了在治理太空碎片方面加强合作的内容。因此，在这一领域的谈判合作将不会有太大的阻力。更何况联合国已经颁布了《太空碎片减缓指南》，这部《指南》虽然没有国际法效力，但也为制定出台治理太空碎片的国际法律条约奠定了基础。再比如，在太空态势感知（Space Situational Awareness，　SSA）领域的合作，主要是基于避免航天器相撞以及太空碎片撞击航天器的考虑，由国际社会共同监测跟踪太空物体并共享资源，对可能的危险进行预警。从2008年开始，国际社会在共享轨道数据方面开展合作，欧洲航空航天局同年开始了欧洲区域性的SSA工程建设，美国与加拿大、法国、澳大利亚、英国等也开展了多边的SSA能力合作。此外，在气候变化研究及环境数据共享、减灾救灾、无线电频谱资源管理甚至卫星轨道资源管理等领域，推动务实合作、完善治理机制、实现国际立法等都是大有潜力的。如果中国能够就上述领域的务实合作发挥作用，不仅在太空安全治理上贡献巨大，而且可以进一步增大中国的话语权并且形成更多相关领域务实合作的氛围。

推动具体领域的务实合作还可以最大限度地在新兴国家和发展中国家之间展开。对这些国家而言，尽管从长远看禁止太空武器化和太空军备竞赛等问题是符合国家利益的，但与他们现阶段的国家利益相关度不大。因此，新兴国家和发展中国家会采取在立场上支持和赞同，但在具体合作和达成立法条约方面不甚积极的态度。而具体领域的合作，如前文所述的太空碎片问题、无线电频谱及轨道资源、太空感知监测能力等，对于新兴国家而言与他们当前的国家利益联系更为紧密，更容易调动起他们参与的积极性。基于上述分析，中国除以常规的双边和多边外交手段以及在联合国外空委、裁军谈判会议等全球性太空安全治理机构框架内推动具体领域的务实合作外，还可以将合作扩展到更多全球治理和地区治理的多边合作机制中。例如，为更好地发挥G20在全球治理中的作用，在提升G20地位的过程中，将外层空间安全治理的内容作为议题进行讨论。可以借鉴气候变化问题基础四国（BASC）的方式，在G20机制内加强发展中国家之间的沟通和协调，在涉及具体领域的务实合作方面发出一致的声音。

此外，中国还可以依托现有的自身发挥主导作用的多边机制，如金砖国家机制和上海合作组织机制，先行推动内部国家之间的各领域务实合作并形成治理机制。这些合作治理机制与全球性的合作治理机制应该形成一种相互联系、相互补充的关系，在协调共同的立场前提下，重点解决发展中国家和新兴国家在太空安全治理上较为紧迫和现实的利益关切。有了这一基础，中国甚至可以在条件成熟的情况下，在金砖国家或上海合作组织内部就禁止太空武器化和太空军备竞赛进行讨论，超前于国际社会达成发展中国家和新兴国家之间的国际法律条约，为实现全球范围内的国际立法这一最终目标凝聚起更多更大的力量，营造更为浓厚的氛围。

（二）支持达成不具法律效应的太空安全治理准则

应该说，当前推动达成具有国际法律效力的禁止太空武器化和太空军备竞赛条约的最大阻力来自美国。美国为了确保其在外层空间的绝对优势以维护美国的绝对安全，仍然没有改变单边主义的政策定位。然而，面对国际社会的巨大压力，美国也不能漠视外层空间安全治理的要求，况且治理本身也在一定程度上符合美国的太空利益，因此美国退而求其次，在达成不具有法律效力的行为准则方面积极采取主导措施。而中俄和欧盟从本质上来讲，在禁止太空武器化和太空军备竞赛上没有原则性立场分歧，只是欧盟主张以行为准则的形式先达成一个共识，并且暂时搁置禁止太空武器化和太空军备竞赛的内容。欧盟的这一思路虽然与中俄存在差异，但是为中国改变策略提供了有意义的借鉴。

首先，准则从观念层面确立了“规则”和“规范”，简而言之，就是什么是该做的，什么是不该做的。尽管准则没有国际法律条约的强制性效力，但是它的作用也是非常明确的。即便行为准则对于规则的破坏者没有强制约束力，也能够从道义、舆论等观念层面将破坏者推到不利的位置上。因此，从这一点上看，确立了准则总优于没有准则。

第二，对比国际条约立法来看，准则正因为它不具强制的法律效力，才在现阶段更容易协调各国立场，更容易被接受，并且为最终的条约立法谈判奠定基础。准则有利于凝聚利益相关国家的共识，照顾到不同国家的利益关切，减少因为立场相左导致的谈判阻力。因为即便某一国对准则中的少数具体条款持异议，但因为准则不具有强制性的法律效力，在相关工作和沟通到位的情况下，可能不会再就某一两个具体条款进行无休止的争议。此外，行为准则在某些情况下是向国际条约立法方向迈进的必要阶段。行为准则达成之后，有助于进一步升级为国际条约，这方面的例子在以往的全球治理中也是存在的，比如《联合国海洋法公约》就是按照这一路径达成的。^[25]

因此，中国完全可以进一步积极回应欧盟的太空行为准则，吴海涛大使在2012年联合国外空委会议上发言时也表达了中国对欧盟准则的关切并提出相应的修改意见。尽管美国在欧盟方案之外，坚持单独搞一套自己的行为准则，然而由于美国的行为准则基于维护美国的绝对安全，强调“美国安全例外论”，这不仅是中俄及发展中国家，也是欧盟所不能接受的。美国的行为准则方案不会有生命力，除非其改变固有的单边主义立场。而欧盟方案又是截至目前相对较为成熟和完善的一套行为准则，如果中国抛开欧盟方案独立另搞一套中国倡议的太空行为准则方案，这种做法不仅不会得到国际社会的广泛响应，也不会有好的效果。为此，中国应当给予欧盟行为准则方案以更多的关切和推动，甚至可以在适当的情况下支持欧盟方案尽早达成，这也是为实现国际立法所必经的步骤。

然而，对于欧盟行为准则，中国不能不加任何选择地全盘接受。在代表新兴国家和发展中国家利益方面，中国要提出自身的关切，并且也要保持自身独立的“话语权”，发出自己的声音。同时，针对禁止太空武器化和太空军备竞赛的内容，可以作为相关的议题适当予以推动，力争将在外层空间部署武器系统和开展太空军备竞赛列为行为准则中所反对的内容，确立太空安全的行为规范。此外，中国也不能按照欧盟的推广方案提供被动的支持，应当积极主动出击，结合自身的立场和方案与俄罗斯一道，将欧盟的太空行为准则与太空透明与信任建设机制（TCBMs）相结合，为欧盟准则赢得更为广泛的支持度。而TCBMs强调在自愿的基础上履行各国的承诺，本身也是为最终的国际条约立法打基础的一个治理机制。2010年，联合国大会第65/68号决议决定在2012年组建5个常任理事国和10个其他国家专家代表组成的联合国政府专家组（GGE），对TCBMs进行深入研究，截至2013年已经召开了三次会议。尽管美国在65/68号决议上投了弃权票，但美国对于GGE专家组的工作一直持有积极的态度，对建立TCBMs也比较支持。再加上本来其他多数国家对TCBMs都持有积极的态度，将TCBMs与欧盟准则方案挂钩可以为欧盟方案的达成起到巨大的推动作用，可以形成对美国的巨大舆论压力，最终有助于实现美国准则方案和欧盟准则方案的“并轨”，达成一个国际社会普遍接受的行为准则，同时也有利于发挥中国在达成行为准则过程中的作用，增强中国的地位和话语权。

（三）适时推动具有法律效应的条约

正如前文所述，达成具有国际法律效力的禁止外层空间武器化和军备竞赛的条约是中国在外层空间安全治理上的最终任务。在推动外层空间各个领域务实合作、达成不具有法律约束力的外层空间行为准则两个阶段完成之后，应该说国际社会在外层空间的利益相互依赖已经达到一定的深度和广度，并且外层空间行为规范观念的建构也已经形成，推动达成国际法律条约的利益基础和观念基础均已具备。同时，中国在外层空间事务中的影响力和话语权也进一步得到提升。“在武器系统部署之前采取军控措施往往更为容易”，因此我们需要在某一国突破这一现状即在外空部署武器和使用武力之前及时采取行动。^[26]此时，中国应当抓住时机，充分利用各种多边机制平台，推动国际法律条约的达成。

这一阶段，也可以划分为两步进行。《防止在外空部署武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约草案（PPWT）》虽然已经得到很多国家的支持，然而要一步到位使这一条约草案直接成为国际法律条约还有一定的困难。其实，PPWT包含禁止的内容有两个方面，第一是将任何武器系统部署到外层空间，第二是对外层空间物体使用或威胁使用武力为非法。前一个方面涉及外层空间武器化和军备竞赛的最终法律问题，而后一个方面则是可以为前一个方面奠定基础的问题。因此，我们不妨采取一个新的思路，将上述两个方面的问题分为两个阶段：第一阶段先达成一个禁止对外空物体使用或威胁使用武力条约，即宣布使用和威胁使用外空武器为非法，然后第二阶段再推动达成禁止在外空部署武器的条约。采取上述策略的好处在于：

第一，有助于解决太空安全治理中最为首要和紧迫的问题。当前太空安全治理中最首要和紧迫的问题就是对外层空间物体使用和威胁使用武力的问题。因此，与禁止在外层空间部署武器相比，禁止对外层空间物体使用和威胁使用武力更为紧迫和重要。与其将两个重要性不均等的问题捆绑在一起，陷入艰难的谈判僵局之中，还不如将最为紧迫、重要的问题剥离出来，单独谈判、单独签署、单独立法，更能够取得阶段性的实际进展。

第二，有助于最大限度减少条约谈判过程中的阻力。先就禁止向外空物体使用或威胁使用武器进行条约立法谈判，其阻力将远远小于将这一问题与禁止在外层空间部署任何武器问题进行捆绑谈判。原因就在于使用武器比部署武器的危害更大、更直接。正如前文所提到的，当前的空间碎片问题已经是外层空间安全治理的一个突出问题，如果使用武器攻击外空物体引发太空大战，那么就会形成难以控制的空间碎片问题从而造成灾难性的后果。无论是定向能武器还是动能武器，任何国家都不能开在外层空间使用它们的先河，否则外空大战将不可避免，因此禁止使用武器是关系到任何国家包括美国在内的最为核心的国家利益。

第三，有助于为最终达成PPWT奠定基础。禁止了对外空物体使用或威胁使用任何武器，就等于从逻辑上大幅度降低了在外层空间部署武器的必要性。当前在大气层内、地球表面，很多太空大国都已经拥有甚至部署了可以攻击外层空间物体的武器系统，如果首先从法律上禁止了对外空物体使用或威胁使用武力，那么这些已经部署在大气层内和地球表面的武器系统也就与目前的核武器处于类似的状况——是不能使用的武器，虽然可以形成客观上的威慑效应，而再花费大量的人力、财力、物力把武器系统部署到外层空间就显得不那么紧迫和必要了。当然，这里有一个前提是，“禁止对外空武器使用或威胁使用武力条约”的覆盖面（缔约国数量）和影响力必须达到一定的基础，在这样的背景下，最终达成禁止在外层空间部署武器系统的法律条约将是国际社会的众望所归。最大的谈判阻力来自美国，如果其继续强调“美国治下的太空安全”而拒绝PPWT将会使谈判陷入极度的被动。中国可以充分利用裁军谈判会议甚至G20等多边机制对美国形成舆论压力，同时利用中美战略对话等双边平台加强与美国的沟通，做好相关的说服工作，迫使美国就范。