多种实践路径的探索

农村社区建设有广义和狭义之分，广义的农村社区建设实际上就是乡村社会建设，是由政府主导推动对乡村社会的政治、经济、文化、社会各领域进行的整体性建设，20世纪30年代梁漱溟提出的“乡村建设运动”，以及韩国的“新村运动”、英国的“社区重建”都属于这个范畴。狭义的农村社区建设则强调共同体意义上的社区化管理与服务，注重公共服务的有效供给和参与式的社会治理。我国狭义的农村社区建设在21世纪之初开始试点，2006年10月，党的十六届六中全会讨论通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中首次完整提出“农村社区建设”的概念，要求“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。自此，农村社区建设在全国迅速铺开。本文对于农村社区建设的论述正是在狭义的范畴展开的。

学术界关于狭义农村社区建设的讨论大都在共同体语境下展开。自1887年滕尼斯提出“共同体”的概念，社区就被认为是建立在“一定的地域”基础上，基于“共同的纽带”及“认同意识”而形成的共同体［6］。学者们普遍认识到，农村社区围绕如何形成新型社会生活共同体而构建，是一个比乡政村治体制更具富弹性的制度平台。通过这个平台，自上而下的国家管理与农村社会的自我管理能够实现良性互动，公共财政支持的公共服务与社区的自我服务能够实现互补，从而形成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。［7］对于农村社区的管理制度，很多学者以治理理论为分析框架，认为社区是一个基层治理单位。农村社区建设将使基层管理体制由从“村民自治”向“社区自治”转变。农村基层自治不再以集体土地产权为先决条件，赋予所有在乡村生产和生活的人们以公共事务的参与权和管理权。［8］总体上来看，目前学术界对农村社区建设的讨论更多地趋向于宏观抽象，对于农村社区建设的内在逻辑和运作机制等实践过程中不可回避且亟待厘清的问题讨论不足。鉴于此，本文在实地考察和经验材料的基础上，考察目前国内几种农村社区建设的典型模式，分析其具体的内在逻辑和运作机制。

模式一：德州的“村庄合并社区”模式

德州于2008年开始部署新型农村建设，通过三个步骤实现了“村庄合并社区”。第一步，合并村庄。按照《村民委员会组织法》和《山东省行政区划管理办法》等法律法规的规定，根据经济发展、地理环境等具体情况，把条件适合的若干个村合并成一个农村社区。合并村庄后，原建制村的土地承包关系，各类承包、租赁合同及合理优惠政策，村级资产、债权债务，村民的福利待遇保持不变。第二步，组织选举。重新组建社区党支部，书记一般已由副科级乡镇干部担任。依法选举产生新的社区村民委员会，各自然村至少有1人进人社区村民委员会。第三步，建设社区。建设社区服务中心，为辖区内村民提供医疗卫生、经济发展、社会保障、计划生育等多方面服务，同时积极引导农业发展方式转变，利用“并居住”的优势，促进每个社区打造自己的主导产业和产业园区。

德州模式是在重新整合乡村基础治理单元的基础上，通过政党下沉的方式整合农村社区的管理体系，社区的服务内容涵盖公共服务、经济发展等多方面内容。

模式二：舟山的“社区管理委员会”模式

舟山的社区建设模式也是首先按照实际情况，将若干个村合并后建设社区。社区的管理体系包括原有的“村两委”、“经济合作社管委会”和新设的“社区管理委员会”四个部分。新设的“社区管理委员会”主任由乡镇（街道）按干部任用程序进行选派，成员由乡镇（街道）选配，一般是“村两委”的主要领导，通常在5名左右。“社区管理委员会”的人员经费和工作经费由市、县（区）乡（街道）三级财政共同承担，管委会成员完全职业化。舟山市委2005年1号文件规定：社区管委会对本社区区域“履行统一的服务、管理职能”。具体包括：动员和组织群众完成政府依据法律、法规和国家政策下达的各项任务，如公共卫生、计划生育、征兵、社会保障、殡葬等各项社会事务；统筹规划建设本社区的公益设施，兴办、管理本社区的公共事务和公益事业；做好社会治安综合治理工作，调解民间纠纷，维护社会秩序；组织开展就业培训、扶老托幼、助残帮困、法律援助、全民健身等各种为民办实事的事务；向政府反映群众意见、要求和提出建议；其他上级交办的事项。

社区管委会实际上是基层政权的一个派出机构，凌驾于原有的“村两委”和“经济合作社管委会”之上，对所辖范围进行综合管理。相当于在农村以社区为单位设立了一级“政府”。

舟山模式是在重新整合乡村基础治理单元的基础上，通过政权下延的方式整合农村社区的管理体系，社区的服务内容涵盖公共服务、社会治理等多方面内容。

模式三：宁波的“联合党委”模式

与上述两种模式不同，宁波保留了原有行政村体制不变，再根据实际情况在若干行政村的范围内构建统一的公共服务平台——农村社区服务中心。实际上就是在不改变原有基层乡村管理体制的前提下，设置了一个为乡村社会提供公共服务的场所。农村社区服务中心的服务功能涵盖了教育、卫生（计生）文化、体育、科技、法律、综治警务、劳动就业（与培训）社会保障、社会救助、社会福利流动人口服务与管理、社区党员服务等项服务内容。

为了确保农村社区公共服务的有效供给，宁波设置了“社区联合党委”，作为区域内管理公共服务相关事宜的机构。社区联合党委的书记由乡镇（街道）干部兼任，各村党支部书记都是联合党委的委员。服务中心由联合党委副书记、综合支部书记、中心主任组成领导层。中心主任是由乡镇（街道）选聘的专职社工担任，负责中心的日常工作。各行政村的大学生村官兼任驻村代理。“联合党委”实质上是乡镇（街道）党委的一个延伸机构，承接乡镇（街道）党委的职权，与各村支部之间构成领导与被领导关系。

宁波模式是在维持原有乡村基础治理单元的基础上，通过政权下延的方式整合农村社区的管理体系，社区的服务内容涵盖公共服务、社会治理等多方面内容。

模式四：长春的“一村一社区”模式

长春的“一村一社区”模式完整地保留了原有的“村两委”体制，以行政村为单位，在各级政府资金和政策支持的基础上建设农村社区综合服务中心。原村委会主任作为社区负责人，原村委会成员作为社区工作人员。农村社区综合服务中心为村民提供社会救助、劳动就业、社会保险、医疗卫生、农业生产、社会治安、计划生育、文化教育等多方面服务。

长春模式不同于以上任何一种模式，其农村社区的建设没有涉及任何基层政权的下延，相当于增加了“村两委”的公共服务职能。

通过对以上四种模式的分析，可以看出目前的农村社区在机构设置和服务内容上存在着明显的差异。多种实践路径的探索造成了现有的农村社区在机制方面，有的维持原有的村民自治体制、有的通过基层政权下延进行管理、有的通过政党下沉进行管理；在职能方面，有的仅限于公共服务职能，有的还包括公共管理或指导经济发展的职能。这说明农村社区建设还未形成关于内在逻辑和运作机制的统一认识，致使农村社区的定位不清晰，发展方向不明朗，按照目前的发展态势，很容易使农村社区建设成为一次短暂而混乱的试验，难以实现基层社会秩序的重建。