关于我省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理立法调研报告

河北省人大常委会教科文卫工委课题组

今年以来,为做好我省食品生产加工小作坊和食品摊贩(以下简称“两小”)管理立法工作,在常委会分管领导的具体指导下,教科文卫专委和工委的同志组成考察调研组,分赴北京、天津、山东、河南、广东等省市学习考察,深入张家口、石家庄、保定3市6个县(区)调研,共召开24个不同类型座谈会,广泛征求人大代表、生产经营者、消费者和监管部门的意见和建议,委托河北科技大学、省社科院分别作为第三方同步开展立法调研,为研究和解决立法中的重点问题打下了良好基础。

一、加强“两小”管理地方立法势在必行

(一)加强食品安全地方立法是百姓对美好生活期盼的必然要求。随着社会的发展和文明的进步,人民群众的食品安全意识和要求也在不断提高。尽管“两小”在方便群众生活、传承特色饮食文化、促进就业等方面的确发挥了一定的积极作用,但因其分布面广、流动性大、业态复杂、安全风险较高,常被冠以“小、散、乱、差”等特征。问卷调查在对“购买到的不安全食品来源何处”问题上,选择最多的两项就是小作坊(51.2%)和食品摊贩(63.8%),说明“两小”生产经营状况与人民群众的要求相比还有很大差距。对“两小”存在问题的原因分析中有43%的人选择了“还没有专门的地方性法规”。今年4月,全国人大常委会修订通过了《食品安全法》,明确规定“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”,为地方加强“两小”立法提供了充分依据。另据立法法有关规定,各省应当自上位法施行之日起1年内制定出台“两小”配套法规或规章。

(二)中央和省委对食品安全的新要求明确了基本遵循。食品安全直接关系人民群众生命安全和身体健康,涉及社会改革发展稳定的方方面面。习近平总书记指出,要切实加强食品药品安全监管,用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,加快建立科学完善的食品药品安全治理体系,并提出了食品安全“党政同责”要求。中共中央关于制定“十三五”规划的建议提出∶“实施食品安全战略,形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系,让人民群众吃得放心。”省委关于“十三五”规划的建议中明确将“实施食品药品安全放心工程”作为八大民生工程之一,省委书记赵克志强调,要坚持以经济发展保障和改善民生,全力解决好人民群众关心的食品安全等问题。贯彻落实中央和省委要求,依法加强对“两小”的规范管理,对全面提升我省食品安全保障水平、促进食品产业发展、推进京津冀协同发展具有重要意义。

(三)兄弟省市的立法及监管工作经验提供了有益参考。2009年食品安全法出台后,共15个省(区、市)制定了相应法规或规章。其中有5个省级人大常委会(吉林、河南、湖南、山西、宁夏)出台了专门的“两小”管理条例。食品安全法修订之后,截至2015年7月,内蒙古、陕西、广东等省(区)人大常委会相继通过了“两小”管理条例。各省监管工作的许多经验和做法,如贵州省为缓解群众迫切的食品安全要求与监管能力不足的突出矛盾,着力推进大数据重点领域应用示范工程“食品安全云”建设,推动了食品安全产业与监管信息化发展,值得我们认真借鉴。

(四)省人大常委会高度重视并进行了扎实的立法准备。4月28日,省人大常委会召开立法协调会,将今年食品安全地方立法项目确定为《河北省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》(制定)。按照常委会分管领导的要求,教科文卫专委和工委提前介入,积极推进,结合立法调研,协助常委会组织了食品安全法执法检查并对食品安全工作开展首次满意度测评;与高校科研机构合作,设计并在全省范围发放调查问卷11550份,其中设区市样本占32.8%,县城占34.4%,乡村占34.4%。采集抽检小作坊、食品摊贩生产经营的食品样本共13种363个,依据国家有关标准进行了数据统计和样本分析;先后召开了全省立法座谈会和专家论证会,对立法涉及的主要问题进行了深入研究。

二、全省“两小”管理现状及存在的主要问题

近年来,省政府通过加快食品安全监管体制改革步伐、加强食品安全检验能力建设、加大食品安全违法行为惩治力度等有力举措,不断加强食品安全工作。截至目前,全省食品药品监管体制改革已经基本结束。组建了新的省食品药品监督管理局,食品生产经营由分段监管变成食药监部门统一监管。其中,7个设区市设置了食品药品监督管理局,4个设区市将食药监与工商合并为食品和市场监督管理局。在县一级,有15个县(市、区)设置食品药品监督管理局,其余均设置了综合市场监督管理机构。全省1970个乡镇建立乡镇或区域性食药监管工作机构1343个,其中县级食药监管派出机构881个。省政府及有关部门制定了《河北省食品安全监督管理规定》等60余项监管制度;开发了“药安食美”手机软件等数据信息建设共享平台;全面推行食品安全网格化监管,普遍在村(社区)聘用协管员或者信息员;在全省范围内开展了对食品“五小”的摸底登记工作,为加强分级分类监管提供依据。各市在监管实践中,探索了制定小作坊生产目录、小饭桌公示管理、对食品摊贩发放社会监督卡管理等经验做法。

河北食品药品安全研究报告(2015)蓝皮书显示,通过各级地方政府及有关部门尽职尽责,推进各项工作,全省食品安全意识普遍增强,生产经营秩序进一步好转,食品安全总体形势平稳向好。同时也指出,对食品小作坊和食品摊贩等的监管依然是食品安全工作中的难点和相对薄弱的环节,主要表现在以下几个方面∶

(一)“两小”生产经营条件不佳。据豆浆、油条等早点采样检测结果显示,城中村摊贩较主要街道摊贩菌落总数超标严重,流动摊贩较固定摊贩卫生问题严重,食品添加剂超范围、超量使用等现象较为严重。主要原因是生产经营所必需的设施、设备等简陋、落后,卫生条件差,对所生产经营的食品不具备检验能力。本次采集的32个油条样品,除了4个是挂有“无矾无铝良心油条”招牌的摊贩外,其余28个样本显示铝残留超标。

(二)对“两小”监管处罚力度不够。在问卷分析“两小”中出现食品安全问题的主要原因上,44.4%的人认为是“监管部门责任不明确”,有51.5%的人认为是“对违法行为惩罚力度不够”。调查发现,现做现卖、前店后厂(坊)等小食品业态管理涉及部门多,职责不清;“两小”流动性强,可以根据不同时间、不同地段的不同需要进行相应的食品制售,难以实现精准监管;且由于生产经营成本低,容易“另起炉灶”、“死灰复燃”,对其执法处罚难以达到应有的惩戒效果。

(三)基层监管力量不足。座谈中,基层对于执法人员少、经费保障低、执法装备差等问题反映强烈。全省县级食品检验检测机构仅66个,一些县级食品药品监管机构只能保障人头费,缺乏食品安全专业知识人员和必要的检验检测设备。加之“两小”数量庞大,日常抽检范围、频率还不能达到食品安全工作要求。县级财政对协管员、信息员补贴没有统一稳定的经费支持,有的乡镇街道只给予每人500－800元/年不等的补助,有些人义务履行职责。

(四)社会共治体系不完善。问卷调查显示,调查人群中有70%的人通过电视、广播来了解食品安全知识,但有70.3%的人不知道新食品安全法于今年10月1日开始实施。消费者依法主动维权能力不强,在回答“当遇到食品安全问题时会怎么办”这个问题时,有41.5%的人选择“自认倒霉”。现场接受采访的从业人员超过半数未学习过食品安全法律法规,还有的对所加工经营食品的主要隐患点和风险点不清楚。社会力量参与监督的积极性不高,有31%的人表示对食品安全问题不太关注或从不关注。

三、对全省“两小”管理立法的建议

(一)明确指导思想。立法要充分体现上位法精神和中央、省委对食品安全的新要求,着眼于京津冀协同发展,从维护最广大人民根本利益和国家重大战略的高度出发,依法解决好“两小”问题,切实保障人民群众“舌尖上的安全”。贯彻“四个最严”要求,充分发挥法“既是成功经验的总结,更是未来生活向导”的作用,在严格规范的同时,还要鼓励“两小”不断改善生产经营条件,逐步实现产业升级。

(二)界定监管范围。食品生产加工小作坊,一般是指有固定生产场所,从业人员较少,生产条件简单,从事传统、低风险食品生产加工的生产者;食品摊贩一般是指没有固定经营场所、从事食品销售等的经营者。我省立法监管对象应以“两小”为主,建议参照法律及有关规定,对“两小”与正规企业的区别以是否达到食品生产、经营许可条件为标准。新食品安全法的授权规定在食品摊贩后加了一个“等”字,其立法本意是使各种食品小微业态均能纳入依法监管范围。因此应将小餐饮、小饭桌等业态以及网络销售等形式纳入管理范畴,或参照执行,或另行制定规章。

(三)明确监管责任。一是完善监管责任体系。坚持京津冀协同发展,研究建立食品安全监管权力和责任清单。按照党政同责的新要求,完善考核问责机制,将食品安全监管执法纳入考核指标体系。按照转变政府职能“简政放权、放管结合、优化服务”的要求,明确各级政府属地管理责任。县级以上人民政府食品安全委员会及其办事机构应加强综合协调、监督指导,推行联合执法、综合执法。加强行政执法与刑事司法的衔接,充分发挥公安、城管、农业等其他重要职能部门作用。

二是委托乡镇、街道办事处承担部分监管职责。地方组织法中规定乡镇政府有权办理上级人民政府交办的其他事项,考虑到将完全权力下放给乡镇和街道在现阶段实行难度较大,建议结合我省机构改革实际情况,借鉴外省做法,可将行政监管权力下移至县(区),对乡镇、街道办没有设立食品监督管理派出机构的,可以委托乡镇街道办理登记管理。

三是鼓励食品安全协管员、信息员发挥应有的作用。可以借鉴浙江余姚市《食品安全协管员、信息员报酬补助办法》的规定,协管员以不少于1000元/年/人的标准发放基本报酬,信息员用以奖代补的方式发放报酬。

(四)严格生产许可。一是设定负面清单。因“两小”生产条件有限,应禁止生产加工属于食品安全法明确严格监管的保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品等具有较高风险的食品。二是建立小作坊生产加工的食品目录。无论是制定许可还是禁止目录,须经同级人民政府批准后报省级食品药品监督管理部门备案,并向社会公布,以充分发挥其对地方特色及传统食品生产的规范引导和促进带动作用。三是严格生产条件。应以食品安全法第33条规定和《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》(GB/T23734－2009)等有关规定为依据,保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害。

(五)坚持多措并举。借鉴北京、天津有关经验,注重日常监督检查、重点抽样检验、社会监督奖励、信用档案管理等监管手段综合运用、多措并举。强化技术支撑,整合利用各类检验资源,加强第三方检验检测机构建设,共同推进京津冀食品检验机构能力验证一体化。加强京津冀执法协作,统一食品检验检测标准,推进检验资源和监管信息共享。按照李克强总理提出的“推广随机抽查监管”的要求,建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制。对抽查发现的违法违规行为,及时依法惩处,形成有效震慑。借鉴贵州“食品安全云”工程做法,充分利用“药安食美”食品安全信息大数据平台,实现食品质量全程追溯和标识信息化,以有效帮助政府部门实现精准管理,促进生产经营者增强守法的自觉性和主动性,为消费者提供充分的食品相关信息,使其可以利用手机等形式方便快捷地选择放心食品。

(六)科学设置处罚。违法行为具体行政处罚裁量标准是立法的难点,有必要对“两小”罚款幅度及数额进行深入听证或论证。应根据违法行为的事实、性质、情节、危害后果等要素,设立科学合理的阶梯式处罚机制。既要考虑“两小”实际经济状况,使处罚“重其重者,轻其轻者”;更要实现最严格监管要求,切实保障食品安全;还要力求公平公正,防止由于放宽规定,导致达不到法律许可条件的生产经营者与正规企业等产生不公平竞争。

(七)实现社会共治。动员全社会广泛参与,推动生产经营者、政府及监管部门、消费者和社会联动共管。“两小”食品生产经营者应承担的主体责任是直接、根本责任,对食品安全负“第一责任”。政府及主管部门要严格履行监管职责,依法建立覆盖从农田到餐桌全产业链监管体系。消费者应当增强依法维权意识和自我保护能力,积极举报食品安全违法行为。有关部门、行业协会、消费者协会和新闻媒体应当大力宣传食品安全法律法规、有关科学知识和尚德守法的先进典型,引导、鼓励群众参与监督,营造人人关心食品安全、人人维护食品安全的良好社会氛围。