东盟地区构建“保护的责任”制度的必要性

东盟地区是当今世界相对稳定的地区之一，但在这一区域内仍存在爆发局部战争的危险。特别是菲律宾、泰国和印度尼西亚等国的政府与其内部的武装反对派保持长期的军事对峙的状态，而且这一状态所引发的冲突往往和人道主义问题相关，因此在这一区域构建“保护的责任”制度极其必要。东盟地区“保护的责任”制度的构建须由东盟主导。东盟框架下“保护的责任”制度构建的必要性主要基于两点考虑：一是东盟国家有经受外部干预的历史教训，二是东盟国家在当前和未来有受到外部行为体尤其是西方大国意图实施“保护的责任”的现实威胁。

在历史上，尽管自东盟成立起该地区已爆发许多国内性的武装冲突，但其中只有两个事件涉及外部干预：一个是1991年柬埔寨问题的解决，另一个是1999年东帝汶的独立。东盟在20世纪80年代一直反对越南对红色高棉恐怖统治下的柬埔寨的占领，并坚持在国际上对柬埔寨问题进行斡旋，最终促使18个国家对柬埔寨进行干预。干预的结果是柬埔寨国内四方代表在1991年10月召开的巴黎国际会议上达成政治和解，各方共同签订了《柬埔寨和平协定》。在1999年东帝汶的独立事件中，由于考虑到东盟国家对外部干预的敏感性，东盟特别注重获得联合国安理会授权而进行的干预。这一干预行动是应印度尼西亚单方面同意和要求，最终在联合国安理会授权下派驻了以澳大利亚为首的多国部队，由此开启了联合国、地区组织和区域内部及外部国家多边联合干预的新模式。虽然柬埔寨问题的解决和东帝汶的独立在时间上是早于“保护的责任”，但它们为当前和未来东盟地区的人道主义干预提供了样板。^[51]这两个干预行动都是以联合国为主导，区域组织和区域内国家积极参与，在开展维持和平行动的同时注重战后重建和冲突后预防工作。由此，在“保护的责任”框架外，在普遍的人道主义干预的背景之下，联合国和东盟已经在东盟地区形成了一种关于冲突协调和合作的新框架。这一框架也为近几年来东盟在应对该地区发生的与“保护的责任”类似的问题时提供了重要的参考。

进入新世纪以来，东盟地区的菲律宾、泰国和印度尼西亚等国仍时常爆发局部冲突，不仅直接地造成了大量的人员伤亡，也间接地给个人安全带来了不利的影响。以印度尼西亚政府和反政府的自由亚齐运动之间的冲突为例，两者在“冷战”结束后十五年内爆发的冲突导致的人员死亡大约为11000人，而两者在“冷战”结束前十五年爆发的冲突导致的人员死亡仅为4000多人。值得注意的是，这些冲突中造成的死亡人员多数是平民。而在菲律宾南部棉兰老岛地区，自“冷战”结束以来，在政府军与旨在分离叛乱的阿布沙耶夫组织之间的冲突所导致的人员死亡已超过73000余人。另外，在2004—2008年泰国南部的国内冲突导致的人员死亡也超过了3000人，而且其中大多数也是平民。^[52]虽然这些冲突可能引发人道主义危机，但就这些国家的表现来看，冲突还处于可控的范围之内。而自2005年“保护的责任”成为普遍性的国际理念以来，东盟地区所发生的一些与此相关联的事件引发了国际社会关于东盟与“保护的责任”的广泛争论。

第一个事件是2008年缅甸救灾引发的争论。2008年5月，特强热带风暴“纳尔吉斯”（Nargis）突袭缅甸，造成了大量的人员伤亡。根据缅甸政府的官方统计，该自然灾害的遇难者高达77738人，并有55917人失踪，除此之外还有250万灾民处境十分艰难。^[53]缅甸政府在救灾工作中的不作为引发了国际社会的广泛谴责，特别是法国提出以“保护的责任”名义对缅甸进行干预。法国的这一倡议使国际社会在“保护的责任”是否应用于自然灾害的问题上展开了广泛的讨论。东盟对法国试图运用“保护的责任”对缅甸进行人道主义干预的行径感到极为震惊。东盟认为法国的这一行径是对其长期坚持的不干涉内政原则的恶意冒犯，因此极力反对法国的主张，并认为“保护的责任”针对的是大规模侵犯人权的罪行而不是自然灾害。东盟最终寻求与联合国及缅甸政府的三边合作来解决缅甸灾后的人道主义援助问题。

第二个事件是2012年在缅甸若开邦（Rakhine）爆发的冲突引发的争论。这涉及该地区长期存在的一个问题——罗兴亚人问题（Rohingya issue）。罗兴亚人是从南亚的印度和孟加拉等国外迁入缅甸若开邦的民族。他们与信仰佛教的当地人不同，他们信仰伊斯兰教。罗兴亚人在缅甸长期受到政府和当地原住民族的歧视，并由于人数居少数而在与当地原住民族的冲突中受到严重的侵害。2012年6月至10月，罗兴亚人在与若开邦当地民族的数次冲突中至少有200多人死亡。^[54]随后，国际社会中的很多国家特别是西方大国开始将罗兴亚人的遭遇与“保护的责任”联系到一起。西方国家支持设立的“保护的责任”亚太中心把缅甸政府对待罗兴亚人的方式认定为“保护的责任”所涉及的反人类罪。^[55]2012年11月底，众多国家在联合国大会上表示了对罗兴亚人权利问题的关切，并一致敦促缅甸政府采取行动以改善罗兴亚人的处境，特别是保护他们的人权，包括其作为公民最起码的权利。^[56]东盟对于罗兴亚人问题的处理较为谨慎，它主张对缅甸的干预及援助须经过缅甸政府的请求。东盟在此问题上有两点顾虑：一是如果随意允许其他国际组织或大国对该区域国家的干预，这会对其长期坚持的不干涉内政原则构成严重的挑战；二是如果干预最终没有促进问题的解决，只能使罗兴亚人更为激进，从而影响整个东盟地区的和平与稳定。^[57]有学者提出，东盟在罗兴亚人问题上的态度使其在应对人道主义干预问题上陷入了困境。因为它不仅要保护本区域国家的公民免受人道主义侵害，而且还要坚持不干涉内政原则，这两者很难在实践中达到一致的平衡。^[58]笔者认为，造成这一困境的主要原因是东盟内部诸成员国的利益难以协调，各国对“保护的责任”持有不同的态度和立场，再加上缺乏强制力的东盟决策方式，这些共同构成了东盟框架下“保护的责任”制度构建的主要障碍。