协调制度的构建

5.2.9　协调制度的构建

城镇密集地区的组织管理比较复杂，行政主体、利益主体多元。由于行政分割的影响，城镇密集地区的城市间或多或少都存在着相互污染、重复建设、恶性竞争、缺乏合作等情况，与城镇密集地区一体化发展、提高区域整体竞争力的客观要求及发展目标背道而驰。通过规划可以加强对区域发展的引导和调控，其中重要的任务之一就是谋求区域发展的整体利益和长远利益，在各方达成共识的基础上，建立起区域各方共同遵守的发展准则、相互协调和协作发展的制度。因此跨行政区域的协调是城镇密集地区规划的重要任务，规划提出的区域空间组织、环境保护和空间管制要求、交通等基础设施规划布局等，都离不开对区域各方的统筹和协调。

1）协调的主要内容

区域协调的内容应集中在市场难以发挥作用和市场调节不到的领域，主要是公共领域，包括共同行为规则的制订、跨地界的基础设施建设、共有资源的利用、生态环境保护等。需要规划协调的内容应当包括:基础设施的相互协调和衔接、环境污染的共同防治、城市空间布局的协调、产业的协作和协同发展、区域发展目标的构建、区域政策的一体化、市场的一体化等。在规划中应当明确各方遵守的准则以及区域统筹的产业政策、环境政策、空间政策、投资政策等，还需要建构一个长期的协调和协商机制，使区域的协调发展不仅可通过规划得到引导和保障，也可通过制度加以落实和保障。

2）协调的重点区域

规划需要重点关注的协调区域，一是城市间相邻地带，二是区域的生态敏感空间，三是区域的基础设施走廊。应分别关注上述区域提出协调的重点、途径和要求。例如江苏省的都市圈规划关于相邻地区的协调提出了以下要求:在都市圈重点协调管理的空间范围内，成片开发的地区必须先行编制控制性详细规划，规划中应包含协调规划，并征求相邻行政单位的意见；有关公共设施、居住区、风景旅游区、市政基础设施、工业区等规划建设内容（包括技术条件和市场条件应当相互衔接的各类基础设施；可能对相邻行政区产生历史文化遗存或景观破坏性影响、交通影响、水污染或大气污染的建设行为；可能对相邻行政区产生其他空间性或环境性影响的建设行为），均需纳入协调管理的范畴，征得相邻地区市、县（市）政府或主管部门的同意，方可审批。

3）协调的渠道

构建区域协调机制，应立足于降低区域协调工作的交易成本，包括信息成本、决策成本、协商谈判成本和监督实施成本等。同时，也应看到，区域协调机制的完善是一个长期的、渐变的过程，不能超越现有的经济社会发展阶段。尽管“行政区经济”存在诸多弊端，但从行政主导经济的发展模式演变到由市场主导经济的模式还将经历一个相当长的变革过程，“行政区经济”在相当长时期内还将继续存在。区域协调机制的构建，应符合国家行政体制改革的总体思路和方向，并与现有行政管理架构有良好的衔接，以确保改革方案的可操作性（邹兵、施源，2004）。

例如江苏省的都市圈规划对各层次区域协调机制的建立提出的建议有:建立都市圈常设协调机构，由上一级政府分管领导负责，各市人民政府主要领导和上一级政府有关部门负责人为常设成员，随机补充市有关部门和有关县（市）负责人为项目协调成员。协调机构主要负责都市圈跨市、县（市）边界的规划、建设、发展等重大问题的协调，包括规划确定的管治协调。对市际不能协调解决的问题，由上一级政府主管部门负责，相关部门参加，统一协调。协调机构内设都市圈发展专家咨询委员会，受协调机构委托，承担相关技术咨询任务，为都市圈协调、发展提供决策建议。同时积极发展都市圈内的中介组织，发挥中介组织的协调、推进作用。

4）协调的方法

应采用经济、法律、政策和社会等多种调控手段，并注意强制性、指导性和协商性等不同层次、不同力度的调控方式的综合运用，防止重回计划经济时期依赖行政指令统筹一切的老路。其中最重要的是完善区域协调的政策机制，加强制度创新，体现城镇密集地区在政策机制上的先进性和改革的先导性。

区域政策的制定以及对规划本身公共政策属性的认识是中国区域规划的一个薄弱环节。规划对空间形态和物质要素的布局等更易于把握，而忽略非物质形态要素的发展引导和相关政策的研究。由于大部分的城市和区域空间规划还是发展蓝图式规划，对未来提供了一个各方面比较具体或概括的“愿景”（vision），但是如何在现有法律法规、政策框架下，通过新的政策机制的建立、旧有制度的改革创新以及各方行动计划的协调，以达成一个从现状到未来的桥梁，我国的城乡规划还不是很擅长。因此规划的内容仍然偏于技术文件，政策文件的特点不明显。由于规划编制队伍以技术人员为主，往往对国家的法律、法规和政策机制缺乏必要的研究，这样就很难将规划的目标和内容置于现行法律和制度的框架下，规划的内容也相应缺少引导和激励各方配合规划实施的政策、政府各部门的职责和行动计划、各方协商问题增进协作的平台等，因而既降低了规划的可操作性，也影响了规划实施的效果。

无论是产业发展、空间组织、生态环境的保护、基础设施的协调，还是社会和环境的可持续发展、外来人口的就业和社会保障、城乡关系的统筹协调，都离不开区域发展政策的支撑和调控。作为指导政府调控和管理区域发展、协调区域各方行动的总体纲领，城镇密集地区规划不仅是物质空间规划，更是区域各方应当共同遵守和执行的区域政策。规划关于空间组织、区域管治、可持续发展的内容本身就是区域政策的一部分，规划还要为区域的经济、社会、空间、环境发展等各项目标的实现提供相应的政策引导和保障。