利益协调机制的建立

5.3.2　利益协调机制的建立

城市基础设施民营化是对原有基础设施供给方式的变革，必然涉及利益关系的调整和变动。因而，不可避免地会出现各种利益冲突和矛盾，如果不能协调好各方的利益冲突，就不能推进基础设施民营化的顺利进行。城市基础设施民营化中需要协调的利益关系主要有以下几个方面：首先，基础设施企业和公众之间的利益冲突。由于基础设施产业的特殊性，基础设施企业的正常利润回报要求可能和城市居民的普遍服务需求相冲突。第二，国企产权转移带来的相关利益群体的利益冲突，如究竟是“减员增效”还是“保证就业”就体现了政府、企业和员工之间的利益冲突。第三，政府和公众之间的利益冲突。如政府过于强调通过民营化减轻财政负担、扩大财政收入，会导致民营化合作对象选择不利，最终损害公众的利益诉求。城市基础设施民营化中的利益冲突将严重影响政府、企业和公众之间的信任与合作，阻碍基础设施民营化的顺利推进。因此，必须尽快构建全方位、多渠道的利益协调机制。

1.定价机制的探讨

定价机制是利益协调机制的关键内容，也是基础设施民营化成败的关键。价格不仅关系到企业的自身利益，更关系到老百姓的日常生活。根据城市基础设施的特征，城市基础设施的经营管理不同于一般的企业。城市基础设施的公益性决定了他不能像一般企业那样以盈利为目标，而只能以社会效益为首要目标，然后才能兼顾经济效益；虽然它也有生产性，受投入产出的经济规律的制约，但其中多数的部门和单位都是通过市场与财政的复合补偿，来实现投入产出的资金循环。这也正是城市基础设施所具有的，不同于一般企业经营管理的特点。这给基础设施民营化的定价改革带来了困难。价格过低不能补偿企业成本会导致亏损，造成企业不愿投资或者撤资。民营资本投资基础设施行业的终极目标就是赢利，民营化后可能会带来价格的提高，但价格过高又不符合基础设施产品的公益性质，老百姓也很难接受。这使得基础设施产品价格制定中必然存在一定的矛盾，需要认真分析和对待。下面以城市供水行业为例，分析城市基础设施产品定价机制问题。

2004年4月，国务院36号文件《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》明确提出水价应当包含4个主要因素：供水价格、水资源费、水利工程供水价格和污水处理费。但4部分水价制定的依据是什么？居民应在哪个部分承担何种比例的费用是目前的主要争论。首先，1998年建设部《城市供水价格管理办法》规定，供水价格的确定要根据供水的全成本进行核算，这是由自来水产品的商品性决定的。水务企业生产所需的生产要素均来源于市场，如果取得经营收入的水价却受到政府的管制，而不能在市场的自由博弈中自主调节，其结果将是为追求利润而降低服务质量。因此，单纯依靠行政手段的成本和利润约束，并不是提高水务行业效率的有效手段。但自来水产品的公共品性决定了它不是普通的商品，不能绝对地按照市场机制的供需确定价格，在自发的市场价格机制运作之外，还需要对其以宏观的民生视角加以考量。因此，单纯的政府定价与市场定价都不能合理的定价机制。在水价构成的四部分中，供水价格、水利工程供水价格以及污水处理费均可以市场定价为主要手段，而水资源费的确定则不适宜市场定价机制。因为水资源费类是政府用以调节水资源总量供需的手段。因此，水资源费应由政府定价。不过，水资源费的高低取决于水资源总体稀缺程度，而并不与成本直接相连，这为水资源费的合理定价带来了困难。

供水产品商品性和公共品性结合的特点同样给水价分担机制的建立带来了困难。水价构成4部分中，供水价格和水利工程供水价格体现的是自来水产品的商品性，居民理应负担费用。水资源费体现的是水资源的稀缺性，为提高居民的节水意识，居民要为消费的水资源买单也是合理的。但是，污水处理服务属于公共品性质。一方面居民并不直接消费这种商品，居民所交的费用并不与其消费量直接相关；另一方面，它具有显著的“非排他性”，还属于政府公共职能范围，这意味着政府并不能撤销对污水处理资金的投入而单纯依靠使用者付费。由居民分担污水处理费是合理的，但在现有的技术手段并不能有效地计量居民的排污量的情况下，在政府未能确定合理的分担原则的情况下，暂时由政府负担居民的污水处理费应是更合适的。

2.健全利益协调措施

政府在协调各方利益冲突中扮演主导角色，应不断开发有效的利益协调措施。比如对于基础设施企业的利益需求与公众利益之间的冲突，政府可以根据项目的具体情况设计灵活有效的方案让投资者有利可图，以保证民间资本企业正常投资回报率的实现，必要时可以由政府提供补贴。这样，既满足了基础设施企业的利润需求，又保证了城市居民的利益。对于基础设施企业任意涨价、降低服务标准，居民随意拖欠费用等行为可以通过法规的监督和合同的完善来加以约束。对于政府为增加收入而牺牲公众利益的问题，应加强对政府部门的监督，使其明确政府职责，端正民营化目标。

不同的社会利益群体有不同的利益诉求是很正常的。各方平等表达利益主张是有效协调各方利益的前提。因此，应建立利益表达通道，给予各方表达利益主张的权利和机会。如果没有完善的利益表达通道，沟通反馈不及时，协调利益的目标达不到不说，还会引起不必要的对立和不满，更增加了利益协调的难度。因此，应建立健全社会协商对话制度，如民意调查、听证会、公众投票等，充分利用媒体的开放性和社会性，为不同利益群体提供表达利益要求的平台。