产权流动的制度构建

(一)明晰举办者与民办高校的产权界定

产权清晰、权责明确的产权制度是民办教育产权流动的前提和关键。广义上的产权界定包含两个层次:一是在财产尚未形成经营能力之前对财产所有权的界定，主要目的在于明确财产所有权的归属;二是在已明确所有权物质基础上对财产占有、使用、收益、处分各项权能之间的界定，主要目的在于合理调整财产所有权实现过程中的各项经济关系，保证最大限度地维护和发展所有者权益。^[2]

长期以来，由于投资主体多元化以及我国民办教育独特的发展轨迹，产权问题一直成为困扰民办教育发展的制度瓶颈。笔者认为，当前最主要的是着力解决好举办者与民办学校的产权归属问题。

1.举办者的产权界定

笔者认为，坚持“谁投资，谁收益”的传统产权界定原则并不完全适用于民办高校的举办者。以民办学校设立登记之日为界点，举办者在民办高校设立登记之日前的出资称为原始出资，设立登记之后的出资称为后续出资。就举办者而言，其仅享有对原始出资财产的所有权。同时，基于原始出资财产的所有权其还享有一定的收益权和处分权。其收益权类似于现行的“合理回报”制度，但又不完全等同于该制度。主要在于该收益是一种兼具补偿性和激励性的较为稳定的收益。处分权即允许举办者对原始出资财产进行转让、继承、赠予以及在学校终止有剩余财产时，主张对原始出资财产给予补偿等权利。

在财产构成上，举办者的出资既包括货币、实物等物质性资本出资，也包括土地使用权、知识产权以及其他可作价出资的非物质性财产出资。考虑到很多举办者在民办学校创建中具有特殊重要的作用以及部分优秀教师在学校发展中的特殊地位，可考虑以人力资本作价出资。当然，为保证资本的充实，要严格限制人力资本出资者的主体范围和出资比例。^[3]

2.民办学校的产权界定

根据我国《民办教育促进法》及相关法律规定，笔者认为民办学校的产权主要由以下几部分构成:一是举办者对民办学校投入资产(不包括举办者对民办学校的原始投入财产)。包括:货币、实物、土地使用权、知识产权及其他可作价出资的财产。二是民办学校接受国家直接或间接支持投入的资产。具体包括:(1)货币投入;(2)实物投入;(3)无偿划拨到民办学校的土地使用权;(4)国家给予民办学校的各种优惠减免税费;(5)国家投入的无形资产。三是民办学校接受社会捐赠的各种资产。包括货币、实物或其他财产形式。四是办学积累及校产增值部分。五是受教育者的学费等。

此外，保证举办者及民办学校法人财产权的真实可靠，应逐步建立和完善相关法律制度。主要包括:一是明确出资形式、出资比例。要严格规范无形资产、人力资本出资的比重。二是明确举办者或出资人出资义务和责任，保证法人财产权的落实。2007年《民办高等学校办学管理若干规定》尽管对出资人出资过户义务做了规定，但现实情况不容乐观。鉴于此，可借鉴《公司法》相关规定，建立举办者责任制度。如建立举办者对学校的资本充实责任，举办者怠于行使出资过户义务的赔偿责任，出资有瑕疵或违约的举办者对出资没有瑕疵和守约的其他主体的违约责任，以及由于其违约行为导致学校设立失败而应承担的对设立行为的债务和费用的无限连带责任等。

(二)建立完整的教育产权流动体系

当前，我国民办学校产权流动客体的范围较窄，产权流动体系相对残缺。要解决上述问题，重点需要解决两方面问题:一是深化对民办学校产权流动客体的认识，只要能促进资源合理流动和优化配置的客体如知识产权、人力资本等均可以转让交易。二是要改变主要以实物权利交易的现状，逐步扩大股权形态、债权形态的权利流动。要通过股权、债权的转让与交易，逐步建立由政府、高校、各种金融机构等多方利益主体共同参与的股权、债权流动市场，促进实物权利、股权、债权的合理流动。^[4]

(三)依法规范资产评估程序

客观、公正、科学、规范的资产评估工作是保证产权流动合法有序的前提和保证。一要明确民办学校资产评估机构以及验资机构，保证民办学校法人财产的真实可靠。对举办者投入民办学校的资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产须经法定验资机构验资并出具证明。二要建立专业机构评估与教育部门评估相结合的评估机制，保证评估的科学性和真实性。国有资产评估价值须经国有资产行政管理部门确认，集体资产评估价值须经集体经济行政管理部门确认，土地资产评估价值须经土地行政管理部门确认。三要逐步完善评估责任制度，防止举办者与评估机构、验资机构串通，提供不实或虚假报告，侵害其他投资者或利益相关者的利益。

(四)建立和完善民办学校产权交易市场

产权交易市场与专业中介机构对于资产的合理流动至关重要。要逐步建立教育产权交易市场，积极培育专业的中介服务机构。笔者认为，教育产权交易市场除发挥一般企业产权市场信息积聚、价格发掘、制度规范、中介服务的基本功能外，还应履行结构调整的功能。

其一，信息积聚功能。指通过市场能向外界提供包括价格、标的等有关产权交易的信息，如民办学校的办学质量、规模、资产状况等，促使有交易意愿或潜在的买卖通过恰当的形式相遇。

其二，价格发掘功能。指通过产权市场为潜在的交易者提供有关民办学校产权交易价格的合理预期，减少交易成本，从而形成交易各方满意的价格规范。

其三，制度规范功能。指通过产权市场对产权流动过程中所发生的各种行为提供制度规范。包括产权流动信息的形成与传递、产权交易主体资格审定、价格形成机制、交易行为公开公平竞争等。对民办学校的产权流动而言，考虑到教育本身的公益性、持续性等要求，有关交易主体资格审定、产权交易程序以及产权流动取向等方面的制度规范十分重要。

其四，中介服务功能。指通过实行进场交易委托代理制，简化产权交易手续，缩短产权交易时间，提高产权交易效率。

其五，结构调整功能。当前，我国民办教育已由过去主要依靠增加生源数量和扩大学校规模为主的粗放型的增长方式向主要依靠办学质量和管理效率为主的集约型增长方式转变。特别在当前教育国际化、国内生源数量相对减少的背景下，民办学校的产权流动应主动适应国家产业结构调整和大力推进新型工业化、城镇化的大趋势，产权流动应逐步转向有利于提高办学质量、国际竞争能力，有利于提高高新技术和成果的研制和开发，有利于培养高质量复合型人才，有利于适应教育需求多元化和终身教育等领域，通过产权流动促进民办教育快速健康发展。

(五)完善民办学校产权流动相关法律体系

民办高校产权流动不仅直接关涉到举办者变更、学校资产结构变化、人员安置等一些复杂问题，还涉及财政、金融、税收、社会保障等政策的调整，对各方利益主体影响甚大。因此，应建立和完善有关配套法律法规建设，规范民办高校产权流动，积极培育产权交易市场，促进民办教育的健康发展。当前主要涉及的立法问题有以下三个方面。

1.加快民办教育的相关立法工作

要加强对《民办教育促进法》的修订工作，诸如完善民办学校财务清算制度，建立民办学校清算人选任制度、明确清算义务人的义务和责任等，为推进民办学校产权流动创造条件。《教育规划纲要》提出要“实行营利性与非营利性民办学校分类管理试点”“依法明确民办学校变更、退出机制”“切实落实民办学校法人财产权”等观点。笔者认为，未来民办高校的产权问题一定要在营利性与非营利性民办学校分类管理的制度框架下开展。只有在此框架下，合理设计两类民办学校的产权流动、变更和退出机制并规定相应的财务、会计和资产管理制度才能有效解决民办学校产权问题。

2.加强社会保障体系立法

针对民办学校产权流动有时不可避免带来的学校教职员工下岗、学生转学等问题，要完善劳动法和相关配套的行政法规，切实保护劳动者的合法权益。民办学校产权流动时，应优先考虑教师和学生的利益，并制定具体的安置方案。国家应尽快建立统一的教师社会保障制度，真正实现民办学校教师享有与公办学校教师同等的法律地位。对民办学校产权流动对学生造成的影响，可建立学分互认制，实现学业衔接，保障学生的学业权。对于因合并、并购而终止的学校，应当妥善安置在校学生。实施义务教育的民办教育终止时，审批机关应当协助学校安排学生继续就学。

3.完善税法，降低学校产权流动的成本

目前，我国税法在流转税方面已经形成了一套完整的法律体系，但对于涉及民办高校产权流动的收益税法和财产税法基本上是空白，不同地方税务部门执行的政策也不统一，制约了学校产权的流动。要针对营利性和非营利性民办学校，并根据其产权流动的客体设计不同的产权流动税收政策，鼓励和引导民办学校通过产权的合理流动促进资源的优化配置。

【注释】

[1]陈磊.民办高等教育研究［M］.武汉:武汉理工大学出版社，2008:88—91.

[2]梅慎实.现代公司治理结构规范运作论［M］.北京:中国法制出版社，2002:135.

[3]张利国.人力资本出资的法律障碍分析及对策［J］.中国人力资源开发，2011，17(8):75—79.

[4]贾建国.我国民办高校产权的新制度经济学分析［J］.中国高教研究，2011，10(7):18—21.