纵观世界遗产的保护史,不难发现,人类社会对于世界遗产的保护大体上经历了一个从自发到自觉,从个体参与到国家参与,最后由联合国统一领导这样一个发展过程。在这个过程当中,人类在遗产保护这个问题上,无论在理论还是实践层面上都留下了许多值得借鉴的成功经验。其中,对于遗产地周边环境保护的重要性认识和实践也随着遗产事业的发展而逐步深人。近年来,我国许多遗产地周边环境惨遭破坏,其中一个重要原因就是我们在与国际接轨的过程中理念滞后,不了解国际上早已普遍实行的整体性保护原则、独特性保护原则、最少干预性保护原则以及可读性保护原则。因此,针对遗产地周边环境的保护,我们有必要向遗产保护方面做得好的先进国家学习,进一步了解相关的法规。
一、意大利对遗产保护的经验
意大利是世界遗产大国,由于历史原因,意大利的文化遗产相当丰厚。意大利人对这些遗产重视程度之高,保护理念之先进,组织系统之严密,法规建设之完善,是许多国家望尘莫及的。
(一)遗产保护机构的设置
在意大利,世界遗产保护机构从国家到地方都有完整的组织设置。其具体的组织设置情况如下:
第一,国家设置的遗产保护机构。意大利政府原来设有文化自然遗产部(Ministero peri BeniCulturalie Ambientali),它在保护文化遗产与自然遗产的同时,也负责监督博物馆、美术馆、图书馆、文书馆等文化单位的运营。现在,针对意大利丰厚的历史文化遗产,意大利政府专门设立了文化遗产部,以垂直行政管理的方式对各地的文化遗产实施全方位保护,监管地方政府对文化遗产保护政策的落实情况。
第二,地方政府设置的遗产保护机构。在世界遗产管理这个问题上,意大利仍实行以国家管理为中心,以地方自治为主要手段的传统管理模式。在这个管理体制中,地方政府接受国家的委托,是当地遗产管理的主要责任者,负责对当地世界遗产的登录、保护以及向有关社会团体提供各项保护与运营经费等工作。
第三,遗产保护的咨询机构。为了解决政府机关的非专业化问题,意大利政府还专门设置了国家教育科学与艺术委员会、文化与自然遗产委员会、技术与科学委员会、表演艺术委员会、地方委员会主席团会议和荣誉公务员委员会等咨询机构,为遗产保护提供技术咨询。这种咨询机构不仅国家拥有,地方政府也有权组建类似的咨询机构。另外,历史学家、考古学家、建筑师、规划师、艺术史家、物理学家、化学家等一大批高素质人才队伍也可以以不同方式参与到遗产保护和规划中来,使意大利文化遗产保护水平得到了有力提升。
第四,遗产保护的社团组织。高度社会化是意大利文化遗产保护的重要特征。在意大利,民间社团组织在文化遗产保护过程中发挥着重要的作用,人们将遗产保护当成整个国家的事业,真心关切,积极参与。此外,在法律上意大利政府对这些社团组织的工作也给予了积极的肯定。按意大利法律规定,凡涉及已经列人保护范围之内的历史建筑和历史街区的拆迁、重建、修缮等事项,地方政府都必须征得当地有关社团组织的同意。这些社团组织定期举行联席会议,讨论遗产的有关事宜,并形成书面意见,供有关部门参考。从这个角度来看,这些民间社团组织已经成为地方政府的专业咨询机构。
(二)遗产保护法规的制定
历史上,意大利最重要的遗产保护法有两部,一部是《艺术及历史文化遗产保护法》,一部是《自然景观保护法》,它们都是在1939年颁布的。这两部法规的制定,奠定了意大利遗产保护工作的法律基础,也是现行“联合法”的基础。关于文化遗产周边环境的保护,在这两部法规中都有规定。
《艺术及历史文化遗产保护法》规定:为防止古建筑类文化遗产的损坏以及景观、采光、环境及品位等方面的改变,文化遗产部长官有独立于建筑基准法之外的专控权,以此控制文化遗产周边各种建筑物的距离和高度,对文化遗产所属周边环境进行整体保护。在意大利的有关法律中,旧城区原则上不再增加新的建筑。但是,在特殊情况下,在不影响旧城区景观完整的前提下,也不排除新建项目的出现,只是对新建项目要求在风格、色彩、体量等方面都必须与原有建筑高度的和谐统一。
《自然景观保护法》规定:如果需要在景观内及其周边开路、采矿,或为工业设施铺设管道或打桩,文化遗产主管部门有权对正在实施的规划进行距离、范围和路线等方面的限制。对居住区的调整和扩建计划也应在同国家教育部部长协商并得到批准后实施。
二、美国对遗产保护的经验
虽然美国的历史并不十分久远,文化遗产也并不十分丰富,但美国在自然及文化遗产的保护方面也有自己的特色。
(一)遗产保护机构的设置
从组织架构上看,美国政府对世界遗产的保护可分为国家、州及地方县市三个组织层面。国家设立最高权利机构“史迹保护联邦理事会”和“国家公园司”。前者主要负责文化遗产保护方案的制定与决策;后者主要负责文化及自然遗产,特别是国家公园内文化及自然遗产保护的实施,两者统归内政部管辖。各州及地方县市则根据所属上级部门的要求,对遗产进行相关的保护工作。在遗产保护过程中,民间社团组织发挥了重要作用,许多遗产保护法,如《联邦文物法》等的制定,都是有关民间社团组织共同呼吁的结果。这些民间社团组织的基本职能包括:教育国民,接受遗产地的馈赠,对遗产及遗产地进行科学而严格的保护与管理,确保遗产保护计划的实施。
(二)遗产保护的经验教训
美国是世界上第一个认识到自然遗产的重要性并第一个提出自然遗产保护的国家,其创设的国家公园管理模式后来被许多国家接受并效仿。在对自然遗产保护过程当中,美国对自然遗产价值的认知也经历了一个由表及里的过程,从单纯对自然美景的保护,发展成为对物种基因、自然生态环境等的全方位保护。
由于忽视对遗产地周边环境的有效保护,美国在自然遗产保护工作方面曾经有过深刻的经验教训。1995年12月,世界遗产委员会柏林会议将美国国家公园的骄傲——黄石公园列人《濒危世界遗产名录》,理由主要是临近的采矿业可能危及黄石河分水岭的生态并影响公园的价值。公园东北边界外4千米处的金、银、铜矿开采从1990年就开始进行,有权威人士关注到采矿污水将流人黄石公园,损害野生生物,而且有毒废弃物还将沉积存留在保护区内。除了采矿工业的威胁外,黄石国家公园整体的环境和生态系统的健康状况持续下降:公园外围的地热开采和地下水钻探,正威胁着公园举世闻名的地热资源;伐木、石油和天然气开采、筑路、民宅建筑和新的居民聚集点,持续侵犯着公园周围敏感的荒野和重要的野生动物生境;污水渗漏和废弃物污染;未经考虑便违规引人的非本地物种——湖生红点鲑鱼与本地的黄石刺喉鲑鱼竞争;道路建设,以及一年四季不断的参观和考察导致人流量增加从而干扰了野生动物等等。
黄石公园被列人《濒危世界遗产清单》的现实迫使克林顿政府做出史无前例的决定:1996年克林顿政府动用国库6500万美元收购了计划采矿的私人土地,有效解除了金矿开采对黄石国家公园的威胁。在2003年7月召开的第27届世界遗产大会上,经过激烈辩论,黄石国家公园才从《濒危世界遗产清单》中被有条件解除。
如今,大黄石生态系统周围私人土地上的人口迅速增长。黄石国家公园的权威人士称,如果人口增长趋势不变,那么这一地区人类活动的累积作用将危害该生态系统的长期继续存在。这一点已经引起美国政府和国际有关方面的重视。
(三)遗产保护法规的制定
由于采取联邦制,美国各地方制定的有关世界遗产保护的相关法规都要受制于联邦法。目前,美国已颁布了《联邦文物法》(1906年)、《国家公园系统组织法》(1916年)、《历史遗址与古迹法》(1935年)、《国家史迹保护法》(1966年)、《国家环境政策法》(1969年)、《民俗保护法案》(1976年)、《考古资源保护法》(1979年)、《美国原住民墓葬与赔偿法》(1990年)等法规。其中,《国家公园系统组织法》和《国家环境政策法》都非常强调对自然及文化遗产进行整体保护。
1916年颁布的《国家公园系统组织法》直接推动了国家公园司的设立,从而为国家公园、史迹战场遗址、自然景观和国家保留区的保护奠定了组织基础。该法扩大了传统意义上文化遗产保护范围,使文化遗产的周边景观也得到了整体关照,同时也将山水、田园等自然景观纳人整个人类遗产的保护范围,进行整体保护。
1969年颁布的《国家环境政策法》,要求联邦政府在进行国有土地及私有土地使用功能变更时,必须详细考察该用地的环境、历史及文化价值。如果确有价值,在未来的土地规划中就必须在确保遗产价值的前提下谨慎对待。
三、相关国际公约摘要
1962年12月11日,联合国教科文组织大会第12届会议在巴黎举行。会议通过的《关于保护景观和遗址的风貌与特性的建议》认为:
“在保护景观和遗址的风貌与特征时,也应考虑到因某些工作和现代生活的某些活动而引起的噪音所造成的危害。”
“列人保护目录应意味着未经保护遗址的主管当局许可,禁止其所有者毁坏遗址,或改变其状况或外观。”
“有关当局的征用以及在已列人保护目录的遗址内进行公共工程应征得负责该遗址保护的主管当局的同意。按规定,在列人保护目录的遗址内任何人不应获得可能改变该遗址特征或外观的权利。未经主管当局的同意,该遗址所有者不应通过签订协议授权他人。”
1964年5月25日至31日,第2届历史古迹建筑师及技师国际会议在威尼斯举行。会议通过的《国际古迹保护与修复宪章》(又称《威尼斯宪章》)认为:
“历史古迹的概念不仅包括单个建筑,而且包括能从中找出一种独特的文明、一种有意义的发展或一个历史事件见证的城市或乡村环境。这不仅适用于伟大的艺术作品,而且亦适用于随时光流逝而获得文化意义的过去一些较为朴实的艺术品。”
“古迹的保护包含着对一定规模环境的保护。凡传统环境存在的地方必须予以保存,决不允许任何导致改变主体和色彩关系的新建、拆除或改动。”
“一座文物建筑不可以从它所见证的历史和它所从产生的环境中分离出来。不得整个的或局部的搬迁文物建筑,除非为保护它而非迁不可,或者因为国家的或国际的十分重大的利益有此要求。”
1968年11月19日,联合国教科文组织大会第15届会议在巴黎举行。会议通过的《保护受到公共或私人工程危害的文化财产的建议》认为:
“要从整体上保护好遗址、建筑或其他形式的不可移动文物,以免受私人或公共工程的影响。”
“如果发现文物所在地将因公共或私人工程而遭到破坏,不得不对文物进行全部或部分保存或搬迁时,则必须对该文物进行及时抢救。”
“为保持历史的联系和延续性,各成员国应对受到公共及私人工程危害的文化遗产实行‘就地保护’原则,并给予优先考虑。”
1976年10月26日至11月30日,联合国教科文组织大会第19届会议在内罗毕举行。会议通过的《历史地区保护及其当代作用建议案》(又称《内罗毕建议案》)认为:
“历史地区是各地民众生存环境的重要组成部分,是往昔历史的生动见证,它为社会的多样化提供了相应的多样化背景,因而具有独特的价值和人文的精神。”
“为了使这些不可替代的财产免受退化甚至全部毁灭的危险,各成员国应采取全面而有效的政策,把保护和恢复历史地区及其周围环境,作为国家、地区和地方规划的一个组成部分。”
“历史地区及其周边环境应被视为不可替代的世界遗产的一个组成部分。其所在国政府和公民应把保护该遗产并使之与我们时代的社会生活融为一体作为自己的义务。”
“每个历史地区及其周围环境都应该从整体上视为一个相互联系的统一体,它是否协调、是否具有个性,完全取决于各有机部分的巧妙组合,这些组成部分包括人类活动、建筑物空间结构及周边环境。因此,这些有效的组合,甚至包括人类活动,无论多么微不足道,都对历史地区的整体具有不可忽视的意义。”
“历史地区及其周围环境应得到积极保护,使之免受各种损害,特别是由于不适当的利用、不必要的添建和诸如将会损坏其真实性的错误的或愚蠢的改变而带来的损害,以及由于各种形式的污染而带来的损害。”
“历史地区及其周边环境应得到妥善保护,避免因架设电杆、高塔、电线或电话线、安置电视天线及大型广告牌而带来的外观损坏。在已经设置这些装置的地方,应采取适当措施予以拆除,应特别注意防止各种形式的破坏活动。”
“各成员国及有关团体应通过禁止在历史地区附近建立有害工业,并通过采取预防措施消除由机器和车辆所带来的噪音、振动和颤动的破坏性影响,保护历史地区及其周边环境免受由于某种技术发展,特别是各种形式的污染所造成的日益严重的环境损害。另外还应做出规定,采取措施消除因旅游业的过分开发而造成的危害。”
“在农村地区,所有引起干扰的工程和经济、社会结构的所有变化都应严加控制,以使具有历史意义的农村社区保持其在自然环境中的完整性。”
【注释】
[1]刘红婴:《世界遗产精神》,北京:华夏出版社,2006年版,第37～38页。
[2]刘红婴:《世界遗产精神》,北京:华夏出版社,2006年版,第114页。
[3]《奈良文件》由联合国教科文组织世界遗产中心(World Heritage Center)1994年11月在日本召开“世界遗产公约真实性原则奈良会议”(the Nara Conference on Authenticity in Relation to theWorld Heritage Convention)时发布。
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