构建作风建设“四化”评价指标体系推进全面从严治党

宁夏社会科学院　李兴元

作风建设是党的“五位一体”建设的关键。推进作风建设“四化”（制度化、规范化、常态化、长效化），既是十八大以来中共中央的一贯态度和坚强决心，又是密切党群联系、保持党的先进性纯洁性、协调推进“四个全面”战略布局特别是全面从严治党的重要举措和具体体现。推进作风建设“四化”既需要实践基础上的理论创新，也需要管理方法技术的创新，而构建作风建设“四化”评价指标体系（以下简称“评价指标体系”）恰恰是借鉴绩效管理等现代科学管理理念方法，优化作风建设“四化”、撬动作风建设跳出惯性怪圈的有力杠杆。

一、构建“评价指标体系”是时代的呼唤、善治的期盼

（一）是提高作风建设科学化水平的管用之策

作风建设的科学化是党的建设科学化不可分割的重要组成部分。要提高党的作风建设科学化水平，遵循客观规律是根本，科学理论指导是前提，科学制度保障是关键，科学方法推进是诀窍。换句话说，要管住管好436万个基层党组织和8779.3万名党员除了靠物质靠精神、靠教育靠制度，还得靠方法靠技术。长期以来，虽然我们党一直在抓作风建设，也出了不少点子，想了不少法子，但也存在“管一阵放一阵、严一阵松一阵”“很多问题不仅没有解决，反而一些不良作风像割韭菜一样，割了一茬长一茬”等问题。问题的关键就是缺乏能够一把尺子量到底，既能定性又能定量，既能确保制度化、规范化，又能确保常态化、长效化的科学管用、滚动发展的“评价指标体系”。

（二）是加强绩效管理、推进争先创优、助力实现中国梦的指挥棒

构建“评价指标体系”，并充分发挥其科学评价、咨询参考、导向激励、回应反馈等功能，不仅能起到明确任务分工、分解落实责任的作用，能比较客观、真实、动态地追踪评价和综合反映测评区域各级党组织和党员干部每年作风建设“四化”每一方面的现状、“长短”、变化、创新及个性特色，能纵横结合、科学历史地比较各地作风建设“四化”和党员干部先进性纯洁性的总体水平，特别是差距有多大、进步幅度有多大，而且能通过评价实施、评价奖惩和评价指标的变化、权重的调整及面向社会公开服务对象及广大群众对作风建设“四化”的感受和满意度等测评排序结果，树立标杆，激励后进，不断夺取作风建设这一持久战、攻坚战的新胜利，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”提供保障。

（三）是回应群众关切、保障人民当家做主的必然选择

当代社会，作风建设状况好不好，重要的不只是自我满意、组织满意，还必须适应社会治理发展和人民群众民主意识日益增强、保障“四权”（知情权、参与权、表达权、监督权）、参政议政、民主监督愿望日趋强烈的新形势。构建起一个评价主体立体化、公民参与广泛化、社会反馈常态化，既有客观实践指标，又有主观感受指标的科学的“评价指标体系”，就可以在让老百姓知道政府在抓什么、改什么、抓改的成效如何、与群众期盼还有多大差距的同时，真正实现让人民监督、让人民评判、让人民满意，力促受测区域及其党员干部和社会公众与党委政府在作风建设及其“四化”上方向、目标、步调一致。

二、构建“评价指标体系”必须牢牢把握科学的空间维度

（一）总体思路

深入贯彻党的十八大，十八届三中、四中、五中全会精神以及习近平总书记关于作风建设“四化”、“三严三实”和群众路线教育实践活动方面的系列讲话精神，紧紧抓住“立党为公、执政为民”这个作风建设的“根本目的”、“保持党同人民群众的血肉联系”这个作风建设的“核心问题”，以作风建设制度化为根本保障、规范化为方法标准、常态化为载体为着力点、长效化为核心为落脚点，坚持标本兼治、综合施策，运用法治思维和法治方式建立起确权、明责、立制、教育、监督、问责、惩治、创新“八位一体”，推动作风建设向纵深发展的立体化工作体系，力求党的作风特别是“四风”问题的解决和中央“八项规定”“两个责任”、20余项“禁令”、21项专项整治任务及本地本单位“专项整治行动”的落实不走过场，教育实践活动“五个进一步”目标提前实现，竭力为党政科学决策提供咨询参考。

（二）评价范围

既适用于评价各省、市、县（市、区），也适用于评价其有关单位。既可以对评价对象的整个作风建设“四化”状况进行评价，也可以单独就“七大作风”其中一两个方面的“四化”状况进行评价。

（三）目标任务

1.正确反映作风建设“四化”现状。主要通过对作风建设七个重要方面“四化”实践形成的有效数据、特色亮点成果和群众对作风建设的认知、感受与评价等主观测量加以比较、分析、综合去实现。

2.客观评估作风建设“四化”实效。主要通过综合运用文档查阅、定点监测、抽样调查、电子问卷调查、案例分析、软件分析等手段，评估各地各单位在作风建设“四化”方面贯彻落实中央中纪委和本地本单位重大决策部署、实施改革创新、回应群众关切的实际效果。

3.科学预测作风建设“四化”趋势。通过对相关数据、案例资料的综合比对分析，对作风建设“四化”现状的组织评估、民主评议及“四化”中存在的突出问题特别是群众意见较大、影响经济社会发展和党的形象重大问题的梳理，对下一步行动对策的跟踪去实现。

三、构建“评价指标体系”必须坚持问题导向、突出“四个体现”

（一）注重顶层设计，体现评价的高度定位、深度融入、广度覆盖

要着眼于彰显作风建设“四化”评价的生命力，坚持用科学适宜的思路理念，加强顶层设计，确保评价指标体系既“堵风”，又“防风”，既融入党和国家及地方“五位一体”建设之中，又融入单位、部门中心工作和业务工作之中，既能监督党员干部的“七大作风”，又能监督各级党组织和部门作风。

（二）突出“六个重点”，体现评价的问题导向、方向引领和典型性、针对性、时效性

要着力抓好作风建设“四化”过程中的主要矛盾和矛盾的主要方面，把“四化”总体格局中最具代表性、最能解决问题、最能综合反映工作实效的指标反复比选出来。指标既要尽可能瞄准“四化”的出发点和重要方面、重要制度、重点对象、重点部位、重点领域、重点环节，特别是群众普遍关注、意见最大又最不满意的突出问题，又把落脚点瞄准党和国家的长治久安，瞄准广大群众经济、文化等根本利益的满足与对幸福的新追求。

（三）兼顾七个结合，体现评价的普遍性与特殊性、理论性与可操作性、把握规律性与体现时代性、富于创造性相统一

一是主观与客观相结合。把民意指标和客观指标结合起来进行综合评价，以增强评价的可靠性、全面性、回应性。二是共性与个性相结合。共性约束指标要合乎大众“口味”、切中时弊，个性差异指标要突出因地制宜、因时而变，适度打破均衡性，不搞一刀切。三是动态与静态相结合。把握作风建设的长期性、复杂性、顽固性、反复性等特点，在指标设计上以“静”为主、以“动”为辅，注意在不断修正完善相关指标的同时，收集一些指标若干年度的变化值，使评价工作既有稳定性，又有连续性、灵活性、成长性。四是内部与外部相结合。充分发挥内部评价在评价中的职业优势和不可替代作用，外部评价在评价中的专业性、公正性、群众参与性作用，两者优势互补。五是同体与异体相结合。把群众路线贯穿于作风建设“四化”监督评价全过程，最大限度地发挥党内监督和人大、政协、舆论、网络、群众监督及自我监督的效用。六是定性与定量相结合。兼顾不同类型问题的评价，既突出指标的可测可比可计量性，又坚持以尽可能不模糊的定性评价为辅，以便于把那些虽难量化却十分重要的品质与行为纳入评价体系，从而使评价由单纯重视共性、稳定性、统一性和准确性。七是“突击”与“常态”相结合。注重建立类似月小结、季考评、年汇总的考核台账，注重自我日常的记录、监管和整改，有效防止一些单位搞会战式测评，增强考核评价的质效与活力。

（四）彰显效能统一，体现评价的全局、大局、发展、服务意识

“指标体系”的构建必须着力围绕党和国家“五位一体”建设等中心任务，与促进党政村校社企改进作风、树立形象、降本减费、改善民生相结合，与高效完成年度效能目标任务相结合，突出奖惩激励和追踪评价，以考评结果的运用促进作风建设“四化”乃至整个党的建设竞进提质。

四、构建“评价指标体系”必须科学确立指标体系的基本框架和主要内容

鉴于当前国际国内形势和作风建设“四化”实际，应积极借鉴其他社会主义国家和世界各国共产党作风建设的经验及西方国家领导科学和行政伦理建设经验，把作风建设“四化”方面重要的软硬件指标，包括当年推进改革与落实上级重大决策部署指标、常规工作进展与实效指标、工作改进与创新指标以及制度建设指标贯穿整个“指标体系”之中，构建一个由两级共9个纬度和四级指标构成的“指标体系”。

五、构建“评价指标体系”必须采取简便易行的科学操作方法

在具体操作中，要着重把握好以下四个环节。

（一）权重确定

第一步用A.L.Sarry的1-9比率标度法对指标的重要性进行量化。第二步用德尔菲法（DelphiMethod）确定权重。

（二）指标量化

主观指标的量化主要采用选项赋分法、状态描述法，客观指标的量化主要采用百分比赋分法。

（三）加分减分

作风建设“四化”工作有重大创新被认定的或受到不同层次表彰的，给予相应的加分；反之，遇出现重大事故、重大失误、严重腐败或一票否决等情况的给予相应层次的减分，并计入总分。

（四）指数计算

根据“评价指标体系”中的指标权重和量化标准，可计算出测评区域当年作风建设“四化”状况指数结果。“四化”状况指数与“四化”实际状况成正相关，与“四风”和腐败的滋生蔓延成负相关。

六、“评价指标体系”贵在依法实施、科学运用

必须抓好以下六个环节。

（一）优化领导体制

建立“党政统一领导、纪检监察主管指导、第三方评价机构具体实施、相关业务部门积极配合、群众广泛参与”的评价工作领导体制。由第三方评价机构相对独立地负责一年一度的作风建设“四化”状况评价工作，并负责向测评区域纪检监察机关提交《测评区域××年度作风建设“四化”评价报告》；由测评区域纪检监察机关牵头负责，安排相关部门负责将测评区域提供数据资料、协助评价等工作任务进行科学分解，落实到责任部门和责任人，确保数据的真实性、即时性、及时性、完整性。评价所需经费可纳入测评区域（地方、单位）财政年度预算，由财政列支。

（二）精心选点调试

评价工作按照“先行先试、群众参与、多方检验、反复修正、以点带面、逐步推开、不断优化”的思路和适时调整完善指标库、小调整、大稳定“评价指标体系”的原则进行。

（三）统筹数据采集

为确保数据可靠、有效，应由测评区域纪检监察机关安排相关部门负责数据采集的安排、联系协调和督促落实工作，数据于每年10月底前最终汇总到第三方评价机构。

（四）科学评价实施

可借鉴中央文明办《全国文明城市测评体系》中的立体化测评办法和宁夏回族自治区《2014年群众评议机关和干部作风活动实施方案》中的“公开测评”方法及浦东新区建立健全区级机关作风建设长效机制，实施全方位督查的办法，进行综合评价。

（五）强化数据管理

凡是涉密的，必须严格按照国家和测评区域有关规定做好保密工作。评价结果的发布权、使用权归测评区域纪检监察机关所有，其他任何单位和个人未经许可不得擅自发布和使用。

（六）重视结果运用

评价结果纳入测评区域年度效能目标工作考核。评价结果可在每年初召开的测评区域纪委全会上或当地纪委书记（纪检组长）、监察局（室、处）负责人座谈会上通报，也可以测评区域（地方、单位）纪委文件形式专题通报，在有关《党的建设》《反腐倡廉蓝皮书》等书刊上发表，还可以视情适时在一定范围或面向社会部分甚至全部公开。对作风建设“四化”状况指数值偏低或长期偏低的区域，测评区域纪检监察机关应发出预警信号，对其进行跟踪监测和“回头看”。

（本文获2015年自治区党建研究会优秀调研成果二等奖）