房产税改革相关问题与对策

房产税改革相关问题与对策

周　丹　夏　超

2010年，《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中明确将“逐步推进房产税改革”列为财税体制改革的重点内容之一，2011年初，重庆、上海分别公布了房产税改革试点的相关内容，改革现有房产税已成为社会共识。

一、现行房产税政策及解读

（一）现行房产税相关规定

《暂行条例》规定，房产税征税对象为城市、县城、建制镇和工矿区的经营性用房。其计税依据有两种，分别是房产原值和租金收入。采用房产原值为计税依据的，其计税依据是房产原值一次减除10%—30%后的余值（《广西壮族自治区房产税施行细则》中规定广西房产税计税依据为房产原值一次减除30%后的余值），税率为1.2%；以房屋租金为计税依据的，包括货币收入和实物收入，税率为12%；另外，广西相关政策规定：个人出租住房，不区分用途，按4%的税率征收房产税。现行房产税对以下房产免征房产税：国家机关、人民团体、军队自用的房产；由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的房产；宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的房产；个人所有非营业用的房产；企业或集体办的各类学校、幼儿园、托儿所、医院、敬老院自用的房产等。

（二）重庆、上海的房产税试点改革

重庆、上海的房产税试点改革都在征税对象、税率、减免税、缴纳方式等方面作出了规定，两者在改革中既有自己的特色，又有相似之处。两地房产税试点改革的不同之处主要体现在税率的设计及减免税的条件控制上，而在计税依据和区分高端和普通住宅等方面又存在相似之处（详见表1）。

表1　重庆、上海房产税试点改革内容

二、对现行房产税政策的评价

现行房产税存在税基小、计税依据不合理、税率单一等问题，重庆、上海的房产税试点改革为解决以上问题作出了尝试性探索，较现行房产税有了一定的进步，但其改革力度较为“温和”，没有从根本上改变房产税不合理的现象。

（一）现行房产税存在的主要问题

1.征税范围过窄。现行的房产税仅将征税范围限定在“经营性用房”，而对于居民个人所有的非营业用房产并未纳入房产税的征税范围，这不仅使房产税的征税范围大大缩小，减少了地方的财政收入，同时，也不利于房地产市场的稳定发展。

随着经济社会不断发展，人民群众对房屋的认同感以及对住房的需求不断增加，房产已经成为居民私人财富的一个重要部分，在此情况下，仍将大量的居民个人用房尤其是存量房、闲置房从房产税的征税范围中剔除，既不利于房产税制以及整个税收体制的建设，也不利于充分发挥税收的调节作用。

2.计税依据及税率不合理。第一，以房产的原值作为计税依据，无法反映房地产的市场价值，导致部分税款流失。短期内，新建房原值与市场价值相近，以房产的原值作为计税依据还算合理；但从长期看，房产的原值只能反映房产在某一历史阶段的价值，随着时间的推移，房屋价值一般会有所提升，加之受地段、未来城市规划等不确定性因素的影响，房产原值与市场价值可能会产生巨大差异，因此以原值计征房产税有失科学性、合理性。第二，现有两种计税依据容易导致税负不公，并抑制房地产租赁市场的发展。目前对出租房产按12%税率征税，税负明显过高。一方面房屋出租收入作为房屋持有人的收益，与其他投资收益或经营收益相比，以12%的税率计征，税负明显过重；另一方面，与以房产原值计税相比，由于房产原值计税是以历史价格为基础，随着社会发展，其相对税负是不断降低的，而租金收入则会随着社会发展不断提高，其税收负担也随之不断增加。

3.转租行为未得以有效规范。按《暂行条例》第二条的规定，房产税的纳税义务人为产权所有人、经营管理单位、承典人、房产代管人或者使用人。针对转租人是否应该缴纳房产税的问题，各地税务机关多次向国家税务总局请示，得到的答复仍然是转租行为无须缴纳房产税。对转租行为不征房产税，一方面会造成税收的流失，另一方面还会促成三方之间利益的输送，即通过在第一次出租时压低租金，转租时提高租金的方式高额赚取中间差价，这既不符合经济运行规律，也不利于市场经济发展，在一定程度上扰乱了房产出租市场的秩序。

4.征管漏洞多，易引发冲突。对个人出租的行为，税务机关没有足够的人力和物力实施税收征管，征税成本过高，目前针对个人出租行为多采取税务机关委托社区代征的方式，社区代征一是缺乏积极性，二是管理上比较散乱。对个人出租商铺，征收房产税相对容易，并且房产税与其他税一起采取综合税率征收也较简便；但对于个人出租住房，一方面难以逐个核查是否有出租行为，另一方面若出租户谎称将房屋借给朋友住而不是出租，则社区代征将无法取证。同时，出租住房的个人缺乏足够的纳税意识，对于出租个人住房取得的收入还需缴税有天然的排斥心理，一旦出现有些出租者纳税而有些不纳税的情况，就容易引发已纳税者的不满，产生集体抗税行为，激发社会矛盾。

（二）对重庆、上海房产税改革的评价

重庆市的房产税改革范围窄、税率高，主要强调对房地产高端市场的遏制，着重于对增量的独栋商品住宅和高档住房的调节。上海的房产税改革范围广、税率低，主要面向普通的商品住房。首先，上海的房产税改革试点规定了较大幅度的免征面积。其次，房产税改革试点以增量住房为主，对已经拥有的房产，则采取“既往不咎”的态度。此外，上海的房产税改革试点，采取了差别化的税率设计方式。

重庆、上海的房产税改革试点侧重点虽有所不同，但仍存在一些相同之处。首先，二者均以“合理调节居民收入分配、正确引导住房消费、有效配置房地产资源”为目标，并且均以新增住宅为主，对大部分的存量住房并未涉及。其次，二者均将房产税的计税依据定位于房地产的市场交易价格，但又强调条件成熟时，将引入房地产评估值作为房产税的计税依据。再次，二者在此次房产税改革试点中，分别有针对性地选择了“高端”市场和普通居民新购房的不同情况进行尝试，其实际涉及的人群并不多，对两地的房地产市场不会产生直接的重大影响。总体来看，重庆和上海的房产税试点改革力度都相对温和，未从根本上解决现有房产税存在的问题和矛盾，在试点改革中仍过多地强调以户口为界限，对增量房进行调整，而对存量房均未涉及。

三、房产税改革的目标及难点

（一）房产税改革的目标

1.确立房产税在地方税体系中的主体地位。房产税无疑属于地方税，在当今财税体制下，地方政府“财权太小，事权太多”的矛盾越来越突出，房产税作为地方税，一直以来其组织收入的作用发挥并不明显。房产税改革若建立在宽税基基础之上，一旦征管信息等条件逐步成熟，房产税应成为地方税的主体税种之一。从国际惯例来看，房产税通常是地方财政收入的主要组成部分。以美国为例，房产税一般要占到地方税收收入的50%以上；自70年代以来，加拿大房产税在地方政府财政收入的比重一直维持在35%—40%之间。因此，改革现有房产税，有助于强化房产税组织收入的功能，确立其在地方税体系中的主体地位。

2.形成一整套的土地房产价格评估体系。房产税改革的一个重要方面是将逐步以房产评估价值为计税依据，而目前，对房产价值评估，尚未建立起完整、科学、合理且具有权威性的评估体系。目前来看，对房产进行价值评估可能会有以下几种方案：一是由第三方机构负责评估；二是由税务部门下属机构负责评估；三是由税务部门以外的政府机构进行评估；四是没有特定评估部门，由公民选举评估师组成评估团队进行评估。结合我国国情，初始阶段应由税务部门和税务部门以外的政府机构相互配合进行评估，但随着经济社会的发展，政府机构应逐渐淡出，应逐步过渡到采取公开招投标由第三方机构（同期招标两个或两个以上第三方机构）负责评估，建立起由政府部门监督的以市场为主、政府为辅的房产价值评估体系。

3.给予地方更大的自主权。我国的立法体系决定了立法权集中在中央，但房产税作为地方税，应在不违背中央立法精神的基础上享有一定的弹性空间。目前房产税税率单一，不同地方实行统一税率，很难发挥地方税收调控收入分配的作用。以日本为例，中央政府规定标准税率和最高税率上限后，地方政府有权在合理范围内浮动，比如爱媛县新居滨市的税率为0.28%，长野县上田市的税率则为0.2%。结合国外房产税情况，可以将我国房产税设计为多个税率，由中央明确房产税执行的上下限及浮动率，具体执行何种标准由地方政府决定，地方政府也可以根据自身情况对不同房产实行不同标准的税率。这样一来，一方面地方可依自身财政收入情况组织房产税收入，另一方面通过给予地方政府更大的弹性空间调节地方财产性收入分配，有利于缓解社会矛盾。

（二）房产税改革中面临的难题

1.个人房产信息数据库不齐备。房产税改革必然会牵涉到房屋的数量及面积等问题，重庆、上海的试点改革强调对增量房征税，但房产税改革不仅应对增量房征税，对于存量房也应纳入征税范围。从目前来看，我国还不具备一个全国性的、统一的数据库来对个人房产信息进行管理，各地市仅能掌握当地的房产信息，当某人在全国其他城市同时拥有房产时，由于信息不充分，税务机关就只能认定该人仅在当地拥有一套房产，而使纳税人免于缴税。

另外，我国居民房产类型复杂多样，如红本房产、绿本房产、小产权房、城中村房产等各种房产类型都存在，房产税改革应对各类房产的界定作出明确规定，以及对各类房产该如何征税的问题加以明确。

2.房产税税负的确定。我国房产流转环节过多，涉及的税费也较多，其中包括土地买卖时的土地出让金，房产材料生产过程中的增值税，售房时的营业税、企业所得税、契税，随三税随征的各种附加费，个人房产增值的个人所得税，房产保有或流转环节中的城镇土地使用税、房产税等，房产税的税率设计应综合考虑房地产业的整体税费负担。从现行的房产税单一税率来看，与按房产原值的1.2%税率相比，按租金收入12%的税率征收明显过高，虽然租金收入的计税基数较低，但过高的税率侵蚀了房产出租人的利益，且这类房产税的征收往往是发生在商铺出租环节，直接影响中小企业及个体工商户的生存成本，与我国鼓励活跃民间经济的愿望相悖。

3.房产税的征管难题。企业的税收一般比较规范，房产税也会按时申报缴纳，但房产税改革措施之一就是宽税基，将广大普通群众纳入房产税征税范围，这给房产税的征管带来了极大挑战。目前来看，各地对个体户出租商铺的房产税通常采取核定征收的方式，而非根据合同签订的房屋租金计税（也存在相当部分出租商铺者没有明确的合同租金数），可采取综合税率等简易方式征税，目前对房产税的管理并不是十分规范。若未来普通群众的自有房产也纳入房产税征税范围，那么征管难度将进一步加大，不仅是商铺出租，包括对群众住房数量多少、面积大小的核查，以及税款的征收方式及税款入库问题都很难操作，税务机关也将面临没有足够的人力、物力去追缴房产税的情况。

四、房产税改革的制度设计建议

（一）把握“宽税基，低税率”原则

“宽税基”不仅可以体现公平原则，还可以给地方带来充足的财政收入。重庆、上海的房产税试点改革争议颇多，其中重要的一点就是征收范围太窄。

1.房产税应对存量增量房合并征收。房产税改革的初衷之一就是想通过房产税抑制房价过快上涨的趋势，虽然房产税的真正目的不在于此，但“空置房”俨然成为推动房价上涨的原因之一。因此，房产税改革首先应该“瞄准”空置房，因为闲置房是资源的浪费，对其不征税使得闲置成本过低，助长投机行为，推高房价，影响民生。应对存量和增量一起征税，把目前主要对新购房征收的试点方案改为向所有持有的房产征收。

2.征税对象逐渐覆盖“普通住宅”。“高档住房”是房产税改革的重点对象，对高档住房征收房产税，的确能够起到很好的调节作用，但忽略对普通住宅的税收管理，一方面不利于体现税收公平原则，另一方面则难以遏制投机行为的发生。普通住宅一般作为普通老百姓的住房，关系到百姓的切身利益，但一旦普通住宅囤积成本过低则容易造成投机，侵蚀百姓利益，促使普通百姓、农民工住不起房甚至会引发社会不稳定问题。普通住宅要纳入征税对象，且可以通过免税规定对普通住宅进行差别化管理。

3.以低税率为基础实行差别化税率。税率高低直接影响纳税人利益，尤其是以租金收入为计税依据的房产税，同样存在税负转嫁问题，过高的税率不利于中小企业等民营经济的发展。单一税率看似公平实则并不公平，差别化税率符合“谁受益谁纳税”原则，也有利于发挥税收的调节作用。因此，宜实行以低税率为基础的差别化税率，将房产税划分为几个档次，赋予地方政府适当的自主权，一则可以实现地方组织财政收入的职能，二则可以起到促进经济发展的作用，三则能够针对不同承受能力的人群进行差别化征税，从而起到调节收入分配的作用。

（二）建立房产登记和评估体系

要加快推进个人住房信息系统的建设，尽快启动个人住房普查工作，坚决实施住房实名制，防范聚集在房地产领域的资金大量外逃。各大中小城市要以房屋登记数据为基础，建立部、省、市三级住房信息系统网络和基础数据库，全面掌握个人住房的基础信息及动态变化情况，逐步实现全国城市住房信息共享和查询。

此外，还需加强对房屋评估工作的研究、实践与规范，加强房屋评估的技术平台建设，培养和储备房屋评估的高素质人才，在改革初期政府应成立专门的房屋评估管理机构。建立统一的财产登记制度，完善财产评估制度，合理确定财产计税依据。在具体操作上可设立与地方税务机关和房地产管理机构平级的、独立的税基评估机构，三部门之间可密切联系而又互相监督制约，保证评估结果的公正性。房产税的征收应以评估值为计税依据，房屋评估应推行“片区评估”，不需要一户一户进行评估，而只要对某一地区进行评估后，给出一个指导价，该片区的房屋将以这个指导价为参考进行纳税。同时，房产税税率的确定可以根据房屋价值设置分档，对房屋所属档次及税率的确定可以每三年或五年重新评估一次，实现动态管理。

（三）强化房产税征管

强化房产税征管主要针对个人房产而言，因为企业纳税意识较强，也相对容易管理。对于个人房产征收房产税，一是要加强宣传，将房产税知识印制成册，借助税法宣传进社区等活动，广泛普及房产税知识，提高群众的税法遵从度，让群众了解房产税的意义以及漏税抗税可能产生的不利影响。二是要借助科技手段，不断完善房屋产权登记制度，社区居委会应定期或不定期地对所辖房屋进行普查，尤其是对一些偏向于出租型的小区应加强管理，将房屋情况录入电脑实现动态管理。三是房产税法制定时应有所区别，对既散又多的房屋出租情况宜采取简单税率简化征收等管理方式，明确不同情况的处理办法，例如个人出租房屋与租客未签订合同谎称给朋友住的是否可采取简单核定征收等。四是要不断加强社会综合治税合作，通过各部门的配合加强对零散税源的管理，例如税务部门可以与工商部门配合加强对出租商铺的管理，可以加强与社区居委会的配合委托其代征，甚至授予其在一些特定情形下的特定处理权等。

（四）房产税的税收减免

1.免税优惠。房产税的免税优惠政策覆盖的群体主要应当包括政府机关团体、公共服务机构、慈善机构、教育机构以及涉及宗教信仰的场所等非营利性的团体和组织。具体而言，主要包括以下六类：第一，对国家机关、人民团体、军队和外国使领馆的自用房产、土地免征房产税；第二，对宗教寺庙、公园、名胜古迹的自用房产、土地免征房产税；第三，对国家拨付事业经费和企业办的各类学校、托儿所、幼儿园的自用房产、土地免征房产税；第四，对慈善机构所占用的房产、土地免征房产税；第五，对医院、疾病控制中心妇幼保健、老年服务等机构自用的房屋、土地免征房产税。第六，对符合条件的租房、廉租房等保障性住房免征房产税。

2.减税优惠。减税优惠应当主要考虑对低收入群体、老人、残疾人等弱势群体的优惠和照顾，为其生活提供一定的便利，缓解一定的生活压力，同时，也要考虑广大人民群众的基本生活保障。因此，房产税的减税优惠应当包括以下三类：第一，对居民所拥有的自主用房（基本住房）划定标准给予一定程度的减税优惠。第二，对因重大灾害等不可抗拒力造成的重大损失，根据损毁程度，给予一定程度的减税优惠。第三，对孤老残疾人等特殊群体，根据其收入水平，给予一定程度的减税优惠。

作者单位：自治区地税局