关于进一步完善广西税收优惠政策的思考

关于进一步完善广西税收优惠政策的思考

自治区地税局直属局课题组

一、税收优惠政策概述及其对经济发展的意义

（一）税收优惠政策概述

税收优惠是指为配合政府一定时期政治、经济与社会发展的政策目标，政府根据相关税法规定和税收制度要求，针对特定纳税人和征税对象，在税收方面给予相应激励和照顾，以减轻或免除纳税人纳税义务，达到扶持某些经济活动、刺激投资意愿或补助某些财务困难纳税对象等目标。

税收优惠政策就是以税收优惠为内容的政策。它的制定者多是中央和各级地方政府，实际执行者多是各级税务机关。中央政府制定的税收优惠政策适用于全国或某几个地区，而地方政府则根据所属权限制定仅适用于本地区的税收优惠政策。本文所述的广西税收优惠政策以适用于广西经济发展的税收优惠政策为标准，既包括中央制定的适用于广西的税收优惠政策，也包括广西地方政府制定的本地区税收优惠政策。

（二）税收优惠政策类型

税收优惠政策的内容多、涉及面广，可以使纳税人免除其应缴的全部或部分税款，也可按照其缴纳税款的一定比例给予返还等。如果按优惠的形式分类，可分为直接优惠和间接优惠。直接优惠包括有优惠税率、税收减免、税收豁免、延期纳税等；间接优惠包括税收抵免、税收扣除、加速折旧等。如果按经济发展目标分类，则包括区域性和产业性，区域性包括中西部、贫困地区和经济特区等，产业性包括能源产业、环保产业和高新技术产业等。此外还可以按涉及的税种划分、按涉及的企业类型划分等多种分类方法。

（三）税收优惠政策对于经济发展的意义

税收优惠政策是国家干预经济的重要手段之一，是国家利用税收调节经济的具体手段。税收优惠政策对于国家经济发展具有重要意义。

第一，税收优惠政策直接减轻了目标纳税人的纳税负担，降低了生产型纳税人的生产经营成本，可以提高供给水平，同时增强消费型纳税人的消费购买能力，造就旺盛的消费需求，利于刺激经济发展，调整社会总供给和总需求水平。

第二，税收优惠政策有利于产业结构和地区经济结构的调整。对于国家希望优先或重点发展的特殊产业和特殊地区，税收优惠政策的差别化对待可以使投资于这些产业和地区的资金得到较高的税后利润率，产生“聚集效应”，从而引导资金、人才等资源向这些产业和地区流动，以达到调整产业结构和地区经济结构的效果。

第三，税收优惠政策有利于社会经济的协调发展和社会公平。税收是实现社会公平的重要途径之一，其中税收优惠政策就是税收促进社会公平的一个重要方法。对于经济欠发达地区和低收入者来说，税收优惠政策能够一定程度上改善起点上的不公平，降低他们持续发展的税收负担，促进经济整体均衡发展，保障这些地区的社会稳定，为经济发展提供良好社会环境。

二、近年来广西税收优惠政策执行基本情况

以中央制定的适用于全国的税收优惠政策为基础，区域性、地方性税收优惠政策正成为广西税收优惠政策的重要组成部分。随着西部大开发建设的深入开展，西部区域性地方税收优惠政策不断出台并日益细化。2008年，广西北部湾经济区获中央批准，《广西北部湾经济区发展规划》等中央专门针对广西的地方优惠政策成为广西地方税收优惠政策新的重要来源。广西区政府根据北部湾经济区发展规划的要求，出台了《广西壮族自治区人民政府关于促进广西北部湾经济区开放开发的若干政策规定》。区财政厅、国税局、地税局相继发文“贯彻落实自治区政府促进北部湾经济区若干税收优惠政策的具体实施意见”，广西地方税收优惠力度不断加大。

以广西全区地税收入为例，2008年自治区地税局根据税收优惠政策要求减免税收212867万元，到2011年已减免税收375184万元，2008年至2011年4年间累计减免税金额1038121万元，平均每年减免税金额259530万元，4年间增长了76.3%，年平均增长21%，年平均增长率与全区地税收入增长率基本一致，但是比GDP增长率高出了9个百分点，这体现了政府贯彻落实税收优惠政策的决心和力度，具体执行各税收优惠政策所产生减免税的情况如下：

（一）从减免方式看

2008—2011年全区减免税额分别为212867万元、231169万元、218901万元、375184万元。其中征前减免分别为198824万元、217298万元、208464万元、364673万元，退库减免分别为14043万元、13871万元、10437万元、10511万元。从减免方式分析，减免税项目主要集中在征前减免，在所调查的四年减免税金额中，征前减免占减免税款的比例分别达到93.4%、94%、95.2%、97.2%，具体情况如下表所示（表1）：

表1　2008—2011年减免金额表（单位：万元）

（二）从减免税种看

从税种结构看，减免税主要集中在营业税、企业所得税和个人所得税，2008—2011年三大地方税种分别累计减免税款265221万元、422240万元、201238万元，分别占四年减免税总额的比例为25.5%、40.7%、19.4%，三大税种合计比例高达85.6%，占据了绝对的主导地位。

（三）从行业看

从行业类型看，减免税主要集中在制造业、电力、燃气及水的生产和供应业、金融业。其中，制造业四年减免税额分别为83387万元、110036万元、93064万元、158865万元，分别占减免总额的39.2%、47.6%、42.5%、42.3%；电力、燃气及水的生产和供应业四年减免税额分别为51550万元、28557万元、17964万元、14805万元，分别占减免总额的24.2%、12.4%、8.2%、3.9%；金融业四年减免税额分别为7624万元、12659万元、14000万元、59512万元，分别占减免总额的3.9%、5.5%、6.4%、15.9%。全区地税2008—2011年各行业累计减免税情况如下图所示（图1）。

图1　各行业四年累计减免税情况图

（四）从注册类型看

2008—2011年减免税主要集中在股份公司、国有企业和私营企业。其中，股份公司4年减免税额分别为107611万元、129006万元、125153万元、233870万元，分别占当年减免税额的50.6%、55.8%、57.2%、62.3%；国有企业4年减免税额分别为70585万元、55509万元、59806万元、72357万元，分别占当年减免税额的33.2%、24%、27.3%、19.3%；私营企业4年减免税额分别为10643万元、10391万元、13025万元、13380万元，分别占当年减免税额的5%、4.5%、6%、3.6%。全区地税2008—2011年各注册类型企业减免税情况如下表所示（表2）。

表2　2008—2011年度减免税分经济类型税金统计分析表

单位：万元

三、税收优惠政策成效分析

（一）有力促进了广西经济的快速发展

1.政策凝聚经济动力，助推经济总量快速增长。随着西部大开发的持续推进，特别是广西北部湾经济区建设的蓬勃发展，相关配套政策优惠政策特别是广西地方税收优惠政策的效果正逐渐显现。在西部大开发、北部湾经济区等配套税收优惠政策的助推下，广西经济总量呈现快速增长的良好势头，2008年GDP（当年价，下同）为7021亿元，2011年增加到11714.4亿元，与2008年相比增长了67%（当年价的增长率，下同），特别是在2011年，GDP增长额达到2144.5亿元，比2010年的GDP增长额还多333.8亿元，在基数不断扩大的基础上，仍保持了较快增长，而2011年因各类税收优惠政策减免税金额为375184万元，减免税总量为2008年至2011年之最，可见税收优惠对广西吸引投资、刺激投资、扩大产能和刺激消费都有着积极的意义，进而促进了广西GDP的快速增长如下表所示（表3）。

表3　全区地税2008年至2011年GDP与减免税金额统计情况

2.催生产业调整契机，促使产业结构更趋合理。

（1）扶持广西工业发展，实现承接东部产业转移目标。税收优惠政策产生的差别化税收待遇，可以结合资本逐利与国家调控两者的供需，吸引更多资本投向国家希望重点优先发展的产业中，对于国家优化资源配置，调整产业结构，发展高新技术有较大助推作用。广西全区地税减免税调查结果显示，从分行业来看，广西税收优惠政策对于第二产业特别是其中制造业的优惠倾斜明显，2008年的减免金额为83387万元，2011年增加到158865万元，增长率达到90.5%，年平均24%，3年翻了近一番，且制造业减免税额2008年至2011年4年占当年地方税收减免总额比较稳定，处于39.2%到47.6%之间，年平均比例为42.9%，占据当年超过1/3，接近一半比例的减免金额（图2）。

图2　制造业2008年至2011年减免税情况图

对制造业给予如此大比例的税收优惠，将从政策上为广西制造业的跨越发展创造良好的投资环境，减轻制造业企业的税收负担，提高利润回报空间，使企业获得更多的资金用于生产研发。广西作为西部经济欠发达省区，工业制造业仍有很大的发展空间，自治区区党委、政府对于加快发展工业制造业一直高度重视。现在全国工业制造业发展正呈现东部向中西部逐渐转移的趋势，通过加快承接东部发达地区产业转移，广西工业制造业迎来了发展的新春天。加大针对工业制造业企业的税收优惠政策，营造比别的西部省份更优厚的投资环境，将能吸引更多的东部企业落脚广西，从而带动广西工业制造业水平的提升，涵养更多高品质的税源，最终推动广西经济的腾飞。从2006年至2010年全区经济指标中工业产值看，工业产值保持了快速增长，除2009年受美国次贷危机影响，工业产值增长率略低于GDP增长率外，2008年至2010年广西工业产值增长率均高于GDP增长率，其中2010年工业产值增长率达到34.8%，高于GDP当年价增长率23.3%的11.5个百分比。

在发展工业制造业过程中，不仅要注重量的增长，还注重质的提升。在各主要税种中都有专门针对“鼓励高新技术”的税收优惠项目，减免税额可观，涵盖面广泛，以期推动相关产业包括工业制造业的技术升级改造。例如为促进高新技术企业快速发展，区政府出台了《广西壮族自治区人民政府官员促进广西北部湾经济区开放开发的若干政策规定的通知》（以下简称《广西北部湾经济区通知》）（桂政发〔2008〕61），规定2008年1月1日至2012年12月31日，广西北部湾经济区内经批准实行减按15%税率征收企业所得税的高新技术企业免征属于地方分享部分的企业所得税，在国家税收优惠政策的基础上累加地方税收优惠政策，享受多重优惠。

为吸引东部沿海电子产业等高新产业落户广西，该《通知》还规定：广西北部湾经济区新办的电子信息工业企业，除国家限制和禁止的项目外，自项目取得第一笔经营收入起，第一年免征属于地方分享部分的企业所得税，随后年度减半征收。此外，《广西北部湾经济区通知》中还对广西北部湾经济区内高新技术工业企业给予免征自用土地城镇土地使用税和自用房产房产税。

（2）加大金融业政策扶持力度，大力建设广西现代化金融服务体系。近几年，广西金融业的减免税额不断提高，2008年金融业减免金额仅为7624万元，只占当年地方减免税额的3.6%，之后几年稳步增长，至2011年该行业减免税额达到59512万元，是2008年的7.8倍，所占当年地方减免税额的比例从3.6%上升至15.9%，所占比例仅排在制造业之后。金融业的减免税额主要集中于营业税，2012年营业税总减免税额83163.90万元中有33573.69万元属于“支持金融资本市场”项目，所占比例为40.37%，可见中央和区政府支持金融保险业发展的力度不断加大。

在原有税收政策基础上，近几年，中央先后出台若干涉及金融业的税收优惠政策，如《财政部　国家税务总局关于农村金融有关税收政策的通知》（财税〔2010〕4号）、《工业和信息化部、国家税务总局关于中小企业信用担保机构免征营业税有关问题的通知》（工信部联企业〔2009〕114号）等；广西区政府也出台了一些涉及金融业的税收政策，如《广西壮族自治区人民政府关于加快发展金融业的实施意见》（桂政发〔2010〕89号）等。

《广西北部湾经济区发展规划》中明确了金融业的发展要求。随着金融业税收优惠政策的深入实施，这对实现“积极引进各类金融机构，大力发展银行、保险、证券、期货、信托等金融业”，“加快中小银行重组、改革步伐，构建南宁区域性金融中心，形成现代化金融服务体系”的目标将有持续推动作用。

此外，税收优惠政策中的“促进区域发展”项目也对金融业发展发挥叠加作用。该项目减免税额较大，以2012年为例，该项目在企业所得税中的减免税额达156271.59万元，占据当年企业所得税总减免税额过半的比例，达到65.65%。

广西地处西南边疆，与东南亚国家邻近，近几年已承办多届中国—东盟博览会，广西北部湾经济区与东盟经济区的联系正不断紧密。地域优势使区域税收优惠政策与专门金融税收优惠政策两者可以同时适用于金融业企业，让金融业企业享受双重优惠，组成“组合拳”，共同推进广西区域金融业发展，促使金融业缴纳税收连年大幅增长（图3）。

图3　2008年至2011年金融业缴纳税款情况图

3.重视经济发展大局，力促中小企业发展壮大。根据工信部、国家统计局、发改委、财政部联合2011年发布的《中小企业划型标准规定》，将中小企业分为三类，中型、小型和微型，首次明确“微型企业”属于中小企业的范畴。此外，该规定还将个体工商户纳入参照执行范围。

从2011年开始，国家开始逐步加大针对中小企业特别是小型微型企业的政策优惠力度，在小微企业原有税收优惠基础上，陆续又专门出台若干结构性减免税政策，如《财政部　国家税务总局关于小型微利企业所得税优惠政策有关问题的通知》（财税〔2011〕117号）、《财政部　国家税务总局关于金融机构与小型微型企业签订借款合同免征印花税的通知》（财税〔2011〕105号）等。地方方面，广西区政府委托区国地税部门专门出台了《自治区地方税务局　自治区国家税务关于支持微型企业发展有关税收优惠政策的通告》（2011年第6号），对微型企业从创办、筹资融资、技术创新、日常经营等方面给予全面税收政策支持。此外，根据《自治区财政厅　自治区地方税务局关于调整我区增值税　营业税起征点的通知》（桂财税〔2011〕102号），从2011年11月1日起较大幅提高全区营业税起征点，同样是小微企业的利好消息。

特别是随着近几年国际国内环境的复杂变化，中小企业的生存发展环境不佳，这些税收优惠政策可以及时较好地解决小微企业生产要素成本上升较快，小税费负担较重，融资难等迫切问题，从税收方面减轻中小企业发展阻力。可以说，多重税收优惠政策来得非常及时。

以“个体经营”减免税情况为例，2010年仅为7499万元，2011年则达到22871万元，增长率达到204.99%，分企业类型来看，低于国有企业和股份公司，但高于股份合作企业。同时，地方主要税种都有专门针对“促进小微企业发展”的减免税项目，该项目2012年总额为1707.96万元，金额不大，但涉及的户数很多，以企业所得税为例，当年减免税总户数为1311户，单是“促进小微企业发展”的减免户数就有469，占总户数过1/3比例。

同时，地方税收优惠政策不仅对继续壮大中小微企业具有巨大效用，而且对于国家经济发展的大局意义更加重大。根据工信部2012年数据，中小企业的数量约占整个企业数量的99%，中小企业的税收大概占整个税收的50%，国内生产总值大概占到60%，同时中小企业是创新的主力军，创造了约70%的创新成果，更重要的是，中小企业提供了约80%的城镇就业岗位。可以说中小企业发展的好坏事关国民经济和社会发展的顺利与否。

（二）实现了税收优惠政策执行与组织收入稳定增长的双赢目标

从税收的职能来看，税务机关的职能就是组织财政收入，它是国家财政收入的主要形式，也是国家赖以生存的基础和保障，税收优惠政策制定和执行也是国家宏观调控的重要方面之一，国家一方面要组织税收收入，另一方面通过税种的设置、减免税的有关规定，可以调节社会生产、消费、分配，促进经济的健康发展。多年以来，全区各级税务机关一方面通过加强税收管理，不断地通过科学化、精细化的管理，在制度建设、分类管理、信息化评估等好多方面做文章，向管理要收入，确保税收收入的完成，这是组织收入的中心工作；另一方面也从强化各级税务机关大局意识、解放思想、更新观念，将落实税收优惠政策和组织收入放到同等重要的地位来看，把优惠政策当着助推纳税人发展壮大的动力，涵养税源，实现“税收优惠政策执行与组织收入稳定增长”的双赢目标。全区地税2008年至2011年统计数据表明，全区地税不但组织收入实现连年高速增长，减免税金额也连年增长，2008年全区地税税收收入为293.1亿元，2011年增加到619.6亿元，年平均增长28%，而全区地税减免税金额2008年为21.3亿元，2011年增加到37.5亿元，年平均增长21%，两者的增长趋势基本一致，双赢特征明显（表4）。

表4　全区地税2008年至2011年组织收入与减免税发生额情况统计表

（三）注重民生政策落实，积极共建和谐社会

全区各级税务机关一直以来都高度注重税收优惠政策的宣传、落实力度，坚决落实中央、自治区政府等制定的一系列政策措施，对符合条件的纳税人主动联系，主动对接，上门辅导，发挥税收调节经济职能，促进地方经济社会和谐稳定发展，落实优惠政策做到“既顾大，又顾小”，发挥职能保民生、保稳定，加大对扶持弱势群体的各项优惠政策落实力度：一是为自主创业返乡农民工减免税务登记证工本费；二是为符合条件的返乡农民工减免地方各税，制定税收优惠政策减轻下岗再就业职工负担；三是分阶段提高了个体户增值税、营业税的起征点；四是对大学生就业提供了税收优惠，提高大学生的创业动力，为社会创造更多的就业岗位；五是对小型微型企业实行了税收减免政策，等等。统计数据表明，全区地税仅2011年为改善民生减免纳税人就达3万多户，减免税金额1.13亿元，为保民生、促发展、建和谐起到了积极意义。

四、现行广西税收优惠政策存在的主要问题

（一）政策制定层次不高，影响实际效果

近几年，国家不断加大对广西作为西部省区的政策支持力度，深入开展西部大开发建设，批准实施《广西北部湾经济区发展规划》等，为广西经济发展注入强劲动力，但专门针对广西经济发展配套出台的税收优惠政策多是地方性法规规章，相当部分甚至只是相关规范性文件，属地方政策制定级次，尚很少直接由全国人大或财政部、国家税务总局等中央部门制定，政策制定层次较低。

这影响了地方税收优惠政策的实施效果：第一，地方政府制定税收优惠政策，受层次所限，短期来看，可能存在立意不高，政策理解不充分的问题，长期来看，存在政策稳定性和实施强制性不足等局限性；第二，地方政府受权限所限，特别是西部省份财力所限，只能在高阶次税收法律法规规定的范围内进行小幅度地调整，政策优惠空间有限，既无法通过中央优惠政策获得专门的税收优惠补助，更无法实现通过中央级次的调节来实现东部地区反哺西部落后地区的全局规划。改革开放以来，中央给予东部地区优厚的税收优惠待遇，相当部分政策由中央制定由中央落实，优惠力度大，落实效率高，其减轻企业负担，吸引投资的效果是有目共睹的，对经济拉动明显。

正是由于税收政策体现了鼓励一部分地区先富起来的大政方针，给东部地区创造了极为优惠的外部环境，使得国家可以把有限的财力、物力集中用于有条件较快发展的东部地区，让它先发展起来。而西部省区以前没有享受到国家政策已在起跑线落后一大截，现在还可能因为国家税收优惠政策政策制定层次不高进一步拉大东西部的投资吸引力差距，对西部经济发展不利。

（二）实施方式不合理加重地方财政负担

税收减免的财政收入损失又谁来负担，这是税收优惠政策的一大核心问题。目前，国家针对西部地区的税收优惠政策，呈现“中央点菜、地方买单”的特点，国家给予优惠，却主要由地方财力来负担。受地方部分减税影响，地方财政压力进一步加大。例如，《广西壮族自治区人民政府关于促进广西北部湾经济区开放开发的若干政策规定的通知》（桂政发〔2008〕61号）中，对于广西北部湾经济区内符合条件企业缴纳的企业所得税所享受的进一步减免税优惠，全部来源于企业所得税的地方分享部分。根据广西区政府数据，执行该税收优惠政策，将减少广西财政收入约达20个亿，而2011年广西的财政收入不过1500个亿，这对于一个经济欠发达的西部省区来说不是个小数字。所以从西部地方政府角度考虑，面对这些地方税收优惠政策的执行，地方政府是进退两难，不执行违法，执行了又保不住经济基数，中央要相应扣减，只好加大其他方面的征管力度，确保基数。从长期来看，这很大程度上打击了地方政府落实税收优惠政策的积极性，影响政策的实际效果。

同时，这样的税收优惠落实方式还可能进一步放大东西部地区的经济差距。同是地方政府消化地方税收优惠的财政减收，东部地区凭借强大经济基础，可以有效降低税收优惠的负面影响，这些经济基础也包括东部地区之前已获得的中央财政扶持，如在中央与地方的财政分配问题上，中央批准深圳财政在其改革开放初期5年内不用上缴税收。而西部地区本身就经济基础薄弱，又无法获得足够的中央财政支持，其财政能力可能因为税收优惠受到较大波及。比如西部省区无法像东部省区那样长期执行较大幅度的税收优惠，对企业投资的吸引力因此降低，可能出现投资回流东部的现象，西部省区的经济发展反而受到打击，得不偿失。

（三）实施过程可操作性不强、偏离政策设计初衷

随着税收优惠政策实施的深入，各地在实际落实政策的过程中，陆续出现由于优惠政策规定不严谨导致的可操作性不强等问题。如现行税收优惠政策规定：对西部地区鼓励类新办企业在业务收入占企业总收入70%以上的，国家允许其在享受税收优惠政策之后，在2010年以前还可按15%缴纳企业所得税。这对于新办企业富有吸引力，但却不适用于经营多年的成型企业进行技术改造、扩大生产规模等新项目建设。于是出现一些企业“被新办”的现象。这些企业另起炉灶，围绕新上的项目，重新设立公司，办理新的工商税务登记执照，以符合新办企业条件，享受税收优惠。

这一方面是一些企业自身逐利行为所导致的，为片面追求利益最大化，钻政策的空子，这加大了国家税收征管的监督成本以及纳税人遵从成本，甚至使税收优惠政策成为某些纳税人进行避税甚至逃税的工具；另一方面还有不同地区争夺税源的问题，一些地方税务机关为改变纳税企业纳税区域，劝说纳税企业重新办理税证以享受税收优惠。这些做法偏离了税收优惠政策的设计初衷，影响了政策的实际效果，该享受优惠的纳税企业没有充分享受，不应享受优惠的却搭了“便车”，对企业本身的稳定发展也不利。

此外，一些优惠政策的滞后性较大，导致实施时间早于政策出台时间，有的时间差距甚至有1年之久。时间差的存在，加上税金退库手续的繁杂，纳税人和税务机关将为此耗费大量的时间和精力，无形中增加了税务机关和纳税人不必要的工作量，对吸引外来资金投资、引导企业扩大产能等更为不利，没能让税收优惠政策的引导作用和调控效果最大化。

（四）部分税务工作人员素质不高，影响到税收优惠政策的执行效果

在落实税收优惠政策的过程中，一些税务机关管理不够规范，纳税服务水平的低位运行影响了税收优惠政策服务纳税人的时效性和满意度。这一方面，是由于我们一些税务干部素质不高造成的。这些税务干部业务素质不过硬，对国家税收优惠政策理解不深刻，把握不准确。现实中就存在因税务工作人员宣传、辅导优惠政策不到位，导致企业因申请资料不符合规定或超出申请期限无法享受优惠的现象，还存在未完全严格按照审批流程和权限进行税收优惠审批的情况。另一方面，一些税务干部思想观念滞后，不是把纳税人的需求放在首位，而是把税务机关完成任务的需求放在首位。这导致一些税源薄弱的征收单位，为保证完成税收任务，在税收优惠政策实施前集中收税，如在调整起征点前突击调高纳税人营业额或是在调整起征点后把达不到起征点的营业勉强调到起征点以上；还有的征收单位不充分宣传税收优惠政策，拖延执行税收优惠政策。此外，一些税务机关人员缺乏，人员配置长期无法满足工作需求，一人身兼多职现象比较普遍，这在相当程度也影响了税收优惠政策执行效果。

（五）部门间政务协作力度不足，影响税收优惠落实质量

税收优惠政策在执行过程中，其落实效率还与相关部门的配合程度及税务机关的执法力度密切相关，两者呈正方向发展，但在实际工作中，这两方面在税收优惠政策落实过程中问题仍应引起重视。虽然近几年政府及有关部门加大了对税务部门的支持配合，但力度仍不够。例如对高新技术企业优惠政策的认定过程中，需要得到商务部、科技局等相关部门的帮助，但在实际工作中，仍有不少税务工作人员反映这些部门存在不同程度的拖延和推诿问题，这影响了税收优惠政策认定工作的效率和质量。此外，还存在一些部门对纳税人提供的证件资料审查不认真，签批随意性大的问题，使一些纳税人在失去享受优惠资格后仍继续享受税收优惠，这无形中增加了税务机关重复审查等环节的工作量，税收优惠政策执行的权威性被打折扣。

五、进一步完善税收优惠政策的对策建议

在制定和落实地方税收优惠政策上，不少发达国家都进行了积极的探索和实践，如能结合我国实际国情，参照发达国家的先进经验，将有助于不断改进和完善我国、我区的税收优惠政策的制定和落实：

（一）切实提高政策制定层次，确保税收优惠落到实处

对于区域性地方税收优惠政策，不少发达国家的法律法规都作出了明确的规定，且政策制定层次较高，以保证税收优惠政策能得到有效执行。美国在1961年颁布了《地区再开发法》，1993年又颁布《联邦受援区和受援社区法案》等。德国先后专门出台了《联邦空间布局法》、《联邦改善区域结构的共同任务法》和《联邦财政平衡法》等，并根据实际情况变化进行了多次修改。英国1934年、1960年、1966年、1972年分别出台《特别区域法》、《地方就业法》、《工业发展法》、《工业法》等。日本有《低度开发地区工业开发促进法》、《新全国综合开发计划》。韩国则有《外资引进法》、《税收减免控制法》、《工业配置法》、《中小企业创业法》等多部法律。

此外，德国联邦政府还从中央政策制定层面设立专门税种“团结统一税”，以法律法规形式规定发达地区对落后地区的税收支持，减轻落后地区政府的财政压力。该税种是联邦政府于1991年开始设立的、专门为国家统一任务而征收的附加税，属于联邦政府级次的直接税。这是东德、西德统一以后，为缩短东德、西德地区经济差距设立的税上税，公司税与团结统一附加税合并计算，起初是公司税的7.5%，现在是公司税的5.5%，目的是从较发达的西部地区征集大量税收支持较落后的东部地区发展，从另一个方面确保税收优惠惠及欠发达的东部地区。

特别值得指出的是，德国对于税收优惠政策的制定，在最高法宪法中拥有明确的制定依据，《联邦基本法》（宪法）第72条规定：联邦各地区的发展和人民生活水平应该趋于一致。据此，宪法为德国制定多部税收优惠政策提供了可靠的政策制定支撑，制定层次严整规范，堪称典范。

这些对于改进我国税收优惠政策的政策制定现状是有益的借鉴。结合发达国家税收优惠政策制定经验和中国实际国情，首先，要确保政策的制定有更明确的法律依据，在高阶次的政策制定层级不断填补空白，为税收优惠政策的持续制定奠定坚实的法律基础。这表明一个国家政府实行相应政策的严肃性，也体现了税法的刚性。其次，要进一步加强税收优惠实施过程的法制性。是否可以通过全国人大或国务院制定统一的税收优惠实施法规，对税收优惠的具体项目内容、审批流程、享受税收优惠的权利与义务、责任等做出详细规定，以提高实际操作的规范程度。

（二）加大中央财政支持力度，减轻西部地区政府税收优惠负担

相当发达国家在制定税收优惠政策时，均考虑到落后地区政府财政负担大的问题，中央层面通过多种方式对这些地区的政府给予专门的补贴援助。德国在《联邦改善区域结构的共同任务法》规定，联邦和州各出资50%对落后地区的开发给予补贴，明确的出资比例保证该政策的实施可操作性和长期稳定性。

对于美国，美国联邦政府为提振其南部、西部地区经济发展，缩小地区经济差距，从20世纪30年代起一直扩大州和地方政府的税收豁免权和减免税权限，并规定联邦政府不定期对落后地区给的税收优惠给予拨款。例如1993年8月克林顿政府颁布的《联邦受援区和受援社区法案》，规定政府拨款25亿美元无偿用于对落后地区的税收优惠。

日本在明确中央政府对落后地区地方政府税收优惠给予财政支持工作方面也进行了具体规定。为促进区域经济协调发展，日本政府对落后地区进行了“扶持性开发”。自20世纪60年代中期起，日本政府将大部分中央财政收入拨给地方政府，主要是落后地方政府。如，1960年立法通过《低度开发地区工业开发促进法》，规定低度开发地区由于实行减免税措施所造成的地方财政短收，由中央财政给予补贴。1970年又制定了对“过疏地区”进行优惠调整的一系列特殊措施，其地方财政由此造成的税收减少也由中央财政给予补贴。

因此，建议加大中央财政支持力度，减轻西部地区政府税收优惠负担。中央财政如能在实行中央和区域税收优惠政策过程中，加大对西部省区特别是广西区财政的税收减少给予的补贴力度，可以较大程度减轻地方财政压力，为地方政府腾出更多财力空间集中于区域经济发展，激励地方政府更好地落实税收优惠政策，从而吸引更多外省投资，形成良性循环。同时，中央财政对西部地区财政的税收优惠补贴受到国家财力的制约，空间有限。如何在不影响国家财力的基础上，加大对西部省区的税收支出需要中央的统筹调整。是否可以在一定时期内，根据中央财政情况，适当减少乃至取消若干东部地区的税收优惠，借此加大税收优惠政策对西部省区的倾斜力度，同时，还可以通过税收优惠手段构造西部税负低于东部的西部投资吸引力，吸引更多资本等生产要素逐渐西流，使西部省区切实从整体税收优惠政策中得到实惠。

（三）改革税收优惠方式，提升税收优惠实际效果

要解决税收优惠方式实施中存在的可操作性不强，偏离政策设计初衷的问题，建议从改革税收优惠方式上入手，改革税收优惠方式，提升税收优惠实际效果。对比我国和发达国家，多数发达国家的间接优惠方式占据税收优惠方式的较大比例，主要包括加速折旧、投资抵免、再投资退税等。我国则是以直接优惠为主，主要包括免税、降低税率等方式。间接优惠方式因为覆盖了企业生产、投资、再投资等环节，所以政策贯彻的导向性较强，对纳税人调整生产经营活动的激励作用较大，实施过程中可操作性较强，易促使企业行为符合税收优惠政策的设计初衷。而直接优惠由于优惠方式简单，涵盖优惠环节单一等原因，受惠纳税人区分度不高，对纳税义务人争取税收优惠甚至是采用一定方法去骗取税收优惠的激励作用较大。从理论和实践角度看，间接税收优惠的优点大于直接优惠。

现行针对西部地区税收优惠政策也多采用直接优惠的方式，实施效果较一般，出现了如上所述等一些问题。如能借鉴发达国家的税收优惠方式，从主要侧重直接优惠转向侧重间接优惠，对调整企业行为将更具方向性，提高纳税人的遵从度，利于调整产业结构，提高税收优惠政策的综合效益。

（四）多角度提升纳税服务水平

针对在贯彻落实税收优惠政策过程中，部分税务机关存在管理规范水平不高，部分税务干部素质不高的问题，主要是税纳税服务工作不够到位，参考发达国家的做法，建议可从以下几个方面入手进一步改进。

1.加强税务人员培训，提高业务水平。提高税务人员培训的专业化水平，是提升税收管理规范水平和办税人员税收优惠政策工作水平的重要途径。以德国为例，该国拥有一套完整的税务工作人员培训体系，涵盖人员培训各个环节。不仅进入税务局工作的人员都须经过严格考试，考试合格进入税务局后还必须接受为期3年的专业培训教育，在3年学习培训结束后，所有人员还须通过税收、财务会计、资产评估等多门科目考试。如果考试不合格者，税务局则会取消其上岗资格。如要成为领导级别的公务员，则须要有大学法律专业毕业文凭，并取得硕士学位，还要参加时间约为13个月的税收专业培训。

如能借鉴德国等发达国家做法，不断加强税务人员业务培训的专业化水平，在保障人员综合业务素质不断提升的基础上，税务人员贯彻落实税收优惠政策的工作水平和纳税服务程度自然能同步提高。同时将培训成绩与实际工作考核相结合，更能增强税务干部加强税收优惠政策相关内容学习的紧迫感和责任感，保证学习培训的效果。

2.改变干部工作思想观念，优化纳税服务工作。发达国家注重以纳税人的服务需求为导向开展包括税收优惠政策实施等业务工作。以美国为例，美国联邦税务局在设置机构上，注意以服务纳税人为中心进行业务、机构重组，其中4个业务局、上诉办公室和纳税人服务局的设置最具特色。根据纳税人不同类型和规模，4个业务局设立有工资与投资收益局、小企业与自雇业主局、大中型企业局、免税单位与政府单位局，不同的业务局又针对不同规模纳税人特点，设有不同的内设机构和派出机构，分别开展对应税收优惠政策的落实工作，针对性较强。上诉办公室的基本职能则是以公平、公正为原则，努力在诉讼发生前解决包括是否符合税收优惠条件等税收争议，侧重事前服务。而纳税人服务局的基本职能是对不能通过正常途径解决的税收问题或者其他主管税务机关遗漏的问题或者由于地处边远、人口稀少而未派有专门业务机构的地区的问题予以补救和解决，侧重事后服务。

建议以发达国家先进服务理念作为改进的参照，转变一些税务干部的工作观念由过去的管理纳税人为主转变为服务纳税人为主，把纳税人的需求放在首位。如能在办理落实税收优惠政策的整个过程中，切实为纳税人着想，重视沟通，为其提供涵盖税收优惠落实的前中后各个环节的全面服务，将有力提高纳税服务的效率和质量。此外，在做好共性纳税服务的同时，如还能进一步细分纳税人类型，注重对有特殊要求的纳税人提供个性化纳税服务，我国在包括税收优惠政策等方面提供的纳税服务水平将获得深度优化。

3.提高信息化水平，推动纳税服务社会化。对于一些税务机关人员配置长期不能满足工作需求，影响税收优惠政策实际落实的效率和质量的问题。一个改进思路是进一步提高纳税服务的信息化水平，减少人工工作量以提高工作效率，如向德国等发达国家税务管理部门那样实现电脑软件系统对税收优惠政策涉及的纳税人申报进行自动审核、扣除、减收等工作，利用电脑网络对税源进行持续监控和稽查。

另一个改进思路是推广使用税务代理使纳税服务社会化。由于税收优惠政策变化较大、计算复杂等原因，相当纳税人在办理税收优惠申请等常出现反复修改，审核长期不符要求等情况，无形中增大了税务机关的工作量和办理时长。如能推广纳税人使用税务代理等中介机构办理涉税事宜，将减少较多沟通成本。在美国，由于该国税法种类繁多，条文多而细，大部分纳税人就委托会计师事务所等中介机构代理包括税收优惠申请等涉税事项，且美国社会中介机构发达，管理规范，严格按照法律办理业务，普遍受纳税人欢迎。

（五）政府牵头领导　紧密部门间合作

鉴于税收优惠政策落实过程中，存在相关政府部门给予税务机关工作配合度不足的问题，一是建议学习一些发达国家的做法，通过立法方式使部门配合有法可依，实现常态化和法制化。在德国，有法律规定，由工商部门、警察局将企业开业、户籍和雇员等相关涉税信息传递给税务机关，对相关政府部门审核申报材料不严造成税款流失的有相应的处罚措施。

二是建议针对政府部门配合税务机关开展落实税收优惠政策等税收业务工作，成立由主管政府牵头主导、各部门共同参与的税收优惠政策审核和落实工作小组，通过政府统一组织的方式，协调各政府部门合作关系，集中对税务机关开展业务给予及时、有力地支持和协助。同时，政府还可以将各部门配合税务机关的工作情况纳入定期部门绩效考核，根据税务机关实际工作的反馈，对合作不积极的部门给予曝光批评、追究领导责任等处罚，为税务机关办理税收优惠政策业务的高效率和合作渠道的畅通度提供制度保证。

（六）加大宣传力度，及时将税收优惠政策落到实处

各级税务机关要主动作为，多渠道广泛宣传，扩大优惠政策影响面，定期召开政策辅导会，对新的法律法规和政策要点做重点讲解，发放宣传材料，并现场解答纳税人疑问，与此同时要不定期召开税企座谈会和联谊会，了解企业生产经营状况，广泛宣传优惠政策，通过咨询热线、通知公告、税收宣传月等时机，宣传政策、解释政策，切实帮助纳税人用足用好现有的税收优惠政策，将政府通过税收优惠政策扶持产业发展、引导产业升级的战略方针落到实处。

课题组负责人：黄浦林　朱　海　　　　

课 题组成 员：李华玲　刘泽南　黄浦林

　　　　　　　朱　海　李宛柔　陈虹伶

执　　笔　人：黄浦林　朱　海