完善税收优惠政策助推新能源产业“快跑”

完善税收优惠政策助推新能源产业“快跑”

■　张　明

自2011年2月20日零时起，汽油、柴油价格每吨平均提高350元，这是2011年国内首次上调成品油价格。从2006年至2011年2月，我国共调整国内成品油价格18次，其中只有5次是下调。有关专家表示，国内成品油价格的持续上调，是能源短缺的强烈信号，直接影响着经济发展的可持续性，必须引起有关部门的高度重视。而甘肃省国税局日前专门针对光能发电企业（下称光电企业）和风能发电企业（下称风电企业）的一项专题调研表明，税收优惠对扶持新能源产业的发展的确发挥了重要作用，而且随着新能源开发向纵深发展，税收优惠扮演的角色将更加重要。但是，我国当前的税收优惠政策还存在一些不尽如人意的地方，亟待完善。

一、能源紧缺，新能源带来新希望

新能源是针对煤炭、石油、天然气等传统能源而言的，是指传统能源之外的各种能源形式，又称非常规能源，具体包括太阳能、风能、生物质能、地热能、核聚变能、水能和海洋能以及由可再生能源衍生出来的生物燃料和氢所产生的能量等。相对于传统能源，新能源普遍具有污染少、储量大的特点，对于解决当今世界严重的环境污染问题和资源枯竭问题具有重要意义。同时，由于很多新能源分布均匀，对于缓解由能源引发的地区和国家之间的冲突也有着重要意义。正因为如此，世界上多数国家都认为，大力开发新能源是破解能源短缺与经济可持续发展之间矛盾的最佳途径。谁率先掌握了先进的新能源开发技术，谁将掌握未来经济发展的主导权。

对于我国而言，新能源产业的发展同样具有重要的战略意义。国务院在《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》中特别强调，要大力推进能源结构的多元化发展，增加能源供应，要把风能、太阳能、生物质能等可再生能源的开发作为能源开发利用的重点领域和优先主题，重点研究开发大型风力发电设备，沿海与陆地风电场和西部风能资源密集区建设技术与装备，高性价比太阳光伏电池及利用技术，太阳能热发电技术，太阳能建筑一体化技术，生物质能和地热能等开发利用技术。

记者在甘肃省采访时了解到，酒泉市因为有着丰富的光能和风能资源，在全国新能源产业中拥有重要地位。据介绍，酒泉市风能资源理论储量1.5亿千瓦，可开发利用的在4000万千瓦以上，在1万平方公里可开发区域内，不占耕地、没有拆迁、无灾害性气候、没有破坏性风速，适宜大型风电场连片开发。按照甘肃省政府的战略部署，“河西走廊”将在2020年之后逐步成为世界上最大的风电基地。记者还了解到，在酒泉市19.2万平方公里的土地上，有5万平方公里属国家光热资源分布一类地区，每平方米全年的太阳辐射量在6300兆焦以上。

有关专家表示，虽然我国有着非常丰富的新能源资源，但开发严重不足。甘肃省国税局负责此次专题调研的总会计师刘虎表示，现在全世界都已经意识到了新能源产业的重要性，并在大力推动其发展。但是，要让新能源真正代替传统能源，使我国的能源结构更加优化，使经济发展方式因能源结构的变化而转变，并非一朝一夕之功，还必须充分发挥市场对资源配置的基础作用，给予相关企业税收、财政、金融等方面的优惠政策，鼓励其对新能源进行科学、有序、高效的开发。

“对甘肃乃至西部来说，大力发展新能源产业既是一场深刻的技术变革，也国家自实行西部大开发政策以来的一次实质性、战略性的经济变革，是转变经济发展方式的重要着力点，对增强西部乃至全国的经济可持续发展能力具有深远影响。”刘虎说。

二、政策支持，新能源产业初具规模

记者在采访中了解到，税收优惠政策已成为西部新能源企业招商引资的“金字招牌”。在税收优惠政策的吸引下，已先后有26家国内知名风电企业落户酒泉市。去年，酒泉市被确定为国家级千万千瓦级风电示范基地后，中国电力投资集团公司、中国大唐集团公司、国电电力发展股份有限公司等3家大型国有企业又积极参与到酒泉的新能源基地建设中来。目前，除了甘肃省，天津、江苏、四川、宁夏、宁波、海南、内蒙古、新疆等很多省市自治区的新能源产业基地都已经初具规模，我国新能源产业的发展已经掀开了全新的一页。有关专家表示，我国新能源产业发展能取得今天的成绩，税收优惠功不可没。

那么，目前新能源企业到底能享受多少优惠政策呢？记者从甘肃省国税局整理的一份资料上看到，目前新能源企业能享受到的优惠政策涉及增值税、营业税、企业所得税、土地增值税、契税、印花税、个人所得税等多个税种。

甘肃某风电有限公司是全国较早涉足新能源产业的企业，也是甘肃省第一家新能源企业。1996年，该公司从丹麦引进4台单机容量为300千瓦的风电机组，建成了甘肃省第一座示范型试验风电场。该企业负责人告诉记者，风电企业目前能享受到的税收优惠政策主要有：企业所得税减半征收、购买国产设备抵免企业所得税、西部大开发“两免三减半”、国家重点扶持的公共基础设施项目“三免三减半”、增值税即征即退50%等优惠政策。

记者了解到，甘肃某风电有限公司目前已累计享受各种税收优惠近2亿元。该企业负责人说，税收优惠让他们享受到了实实在在的利好，也坚定了他们继续做好新能源企业的信心。他表示，尽管目前国家的税收优惠政策还有不尽如人意的地方，但政策导向非常明确，国家还是积极支持和鼓励新能源产业发展的。对他们而言，政策导向就是他们努力的方向。这位负责人告诉记者，截至目前，他们已经累计完成投资25.73亿元，累计装机容量达到了31万千瓦，还有一个10万千瓦的示范风电场工程正在积极规划之中。

和上述企业一样，甘肃某风力发电有限公司得益于税收优惠的大力扶持，如今也逐步走上了正轨。该公司2007年开始投资建设，目前已有2个风电场，共投资27亿元，累计装机容量为30万千瓦。4年多来，他们累计享受增值税各项优惠1.23亿元，各项企业所得税优惠1359万元。该公司有关负责人说：“如果没有税收优惠政策扶持，很难想象刚刚兴起的新能源产业如何才能发展起来。对于一个前期投入很大的企业而言，资金链就是生命线，而税收优惠无疑是一条重要的给养线。”

三、现行新能源税收优惠政策还有待完善

甘肃省国税局的专题调研表明，税收优惠对新能源企业非常重要，一些新能源企业就是因为享受到税收优惠带来的利好而稳步发展起来。但遗憾的是，现行的税收优惠政策还存在一些不尽如人意的地方。尤其是优惠力度比较大的增值税即征即退50%、企业所得税减免等优惠政策，都不是国家专门针对新能源产业出台的，而是散见于《财政部、国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税〔2008〕156号）、《企业所得税法》及其实施条例等几十个法律法规。

“我们调研发现，对于一些新能源企业而言，优惠力度最大的企业所得税优惠居然有名无实。”甘肃省国税局企业所得税处处长白兆瑞说。他结合调研的情况说，众所周知，固定资产投资具有规模大、资金需求大、投资回报周期长等显著特点，而风电、光电等新能源企业的前期投资恰恰都是固定资产投资。以风电企业为例，风电企业的固定资产折旧费占到总成本费用的70%～80%，折旧年限长达20年之久。此外，一般风电企业在投资时都有银行贷款，而贷款利息费用又占到总成本费用的10%左右。加之这些企业均实行上网电价竞标制度，每千瓦时电价一般只有0.51元左右。综合分析，风电行业前6年实现盈利的可能性非常小。在这样的情况下，税收优惠对缓解新能源企业资金链的紧张局面，作用不容小觑。

目前风电企业投资的项目开始取得收入时仍有大额支出，取得收入并不一定盈利，真正开始盈利大多在开始生产经营的6年之后。但是，现行的西部大开发“两免三减半”税收优惠和公共基础设施建设“三免三减半”税收优惠，都规定自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起享受。很显然，取得第一笔生产经营收入和真正开始盈利完全是两个概念，因此上述优惠政策对风电企业和光电企业来说只能是名义上的优惠。

记者了解到，从1997年至今，酒泉市29家风电企业获得的企业所得税优惠仅为5380万元，而且只有较早投资的7户企业享受到了优惠，其他企业至今没有享受到最实惠的企业所得税优惠。对此，企业和有关专家建议，应将新能源企业享受企业所得税优惠的起始时间由“取得第一笔生产经营收入之日所在年度”调整为“获利年度”。

作为一个具有战略意义的新产业，新能源产业的发展离不开各级政府尤其是基层政府的大力支持。但甘肃省国税局在调研时却发现，增值税转型之后，固定资产进项税额可以抵扣，风电企业、光电企业由于固定资产投资多，抵扣的也多，因此缴纳的增值税少了许多，导致地方财政收入规模缩小，一些地方政府扶持新能源产业发展的积极性受到不同程度的影响，也让一些新能源企业感到颇为不安。

对此，有关专家建议，将资源税从量计征改为从价计征，提高资源税税负，并由省级政府在一定幅度内确定具体征收标准，并进一步提高资源税的地方留成比例。同时，比照三峡电力基金模式，建立新能源电力产业发展基金，国家按照装机容量、发电输出电量向新能源基地所在地政府直接进行财政补贴。这样，地方政府尤其是基层政府才会有更高的积极性支持新能源产业的发展，才能有更充足的财力用于资源开发地区的环境保护和治理。“这其实是一个根本性的保障措施。”有关专家说。

此外，新能源企业的一些特殊性，现行税收优惠政策并没有充分考虑到。有关专家表示，尽管我国的新能源产业已经初具规模，但发展的层次还比较低，还有很长的一段路要走，而且极有可能在发展的路上遇到许多意想不到的困难和挫折。鉴于新能源产业的重要战略地位，非常有必要更加细致、更加系统地制定税收优惠政策，从而加速新能源产业的发展。

甘肃省国税局总会计师刘虎说，《国务院关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》中，将酒泉市定位为新能源开发利用示范区和太阳能光伏、光热产品研发制造基地。如果没有税收优惠政策的鼎力支持，新能源企业就很难发展起来，也很难继续保持良好的发展势头。而如果新能源企业不能实现平稳较快发展，新能源的开发必然要受到影响。只有让新能源尽快成功替代传统能源，才能为经济列车提供更有保障的动力。因此，非常有必要对现行税收优惠政策进行全面梳理和完善，增强税收政策的引导力和调控力，助推我国新能源产业变“快走”为“快跑”。

（作者单位：省局纳税服务处）