关于规范和加强税收优惠政策管理的几点思考

承德市地税局　于秀萍　杨国祥　石树勇

税收优惠政策是指为了配合国家在一定时期的政治、经济和社会发展总目标，利用税收制度，按预定目的，在税收政策方面相应采取的激励和照顾措施，对某些纳税人和征税对象给予鼓励和照顾，通过减免税、降低税率、扩大扣除范围和比例、按照其缴纳税款的一定比例给予返还等形式免除其应缴的全部或部分税款或减轻其税收负担的一种特殊规定，是国家利用税收调节经济，扶持某些特殊地区、产业、企业和产品的发展，促进产业结构的调整和社会经济的协调发展的重要手段。

随着国家税收优惠政策的不断调整和完善，其税收杠杆作用尤显重要。如何正确贯彻和实现国家税收优惠政策的调控意图和目标任务，进一步完善和加强税收优惠政策管理，提高管理质量和效率，ī　税收漏洞，防范执法风险，充分发挥税收优惠政策的宏观调控和促进发展作用，已成为各级税务机关研究的课题。

一、当前税收优惠政策管理中存在的问题

（一）立法不到位

一是法律级次低。我国从1994年税改至今，多次对减免税政策进行调研和清理调整，但仍没有一个完整的减免税立法机制及管理机制，许多减免税政策散见于各类文件之中。在实体法方面，现有的1300多项税收优惠政策中，只有企业所得税法、个人所得税法、车船税法规定了少数的税收优惠政策具有法律层级，其他税种仅在条例里面规定了一些税收优惠政策，其余的税收优惠政策以“通知”、“公告”等规范性文件形式进行规定，法律级次较低，缺乏法律权威。在程序法方面，2015年4月24日新修订的《中华人民共和国税收征收管理法》仅在减免程序方面做了概括规定，2015年8月1日起实施的《税收减免管理办法》是目前较为完整、规范、统一的专门针对税收优惠管理的规范性文件，但因其法律级次低，一定程度上削弱了税收优惠政策的管理力度和政策效应，给减免税管理带来了一定的执法难度，执行效果大打折扣。

二是个别税收优惠政策操作性不强。主要体现在优惠政策的实际操作方面，比如，高新技术企业所得税优惠政策存在企业的技术研发标准难判定、技术研发费用难归集、收入比例难确定等问题；技术转让、技术开发税收优惠政策的主体范围、申请时限、申请额╟ 难确定；在安全生产、节能节水税收优惠中，采取正列举方式对设备范围进行规定及对设备型号要求的过于严格，不利于鼓励企业进行对设备更新换代；在营业税、企业所得税、个人所得税、契税等税种方面，税收优惠项目较多、政策规定较为具体、涉及面广、变动频繁，在一定程度上降低了优惠政策的严肃性和可操作性，税务人员很难及时全面和深入透彻掌握和准确理解每一项税收优惠政策，降低了政策的可执行性。另外，在顶层设计方面缺乏审批备案管理的规范程序和相关资料申报方面的规定，容易出现纳税人无法申请和税务机关无法受理的局面。

三是部分税收优惠政策给纳税人留有避税空间。比如，在安置残疾人就业方面，国家在税收优惠方面有增值税、营业税即征即退，企业所得税加计扣除等规定，有的单位会采用支付较低工资借用残疾人证达到享受税收优惠的目的。还有，自主择业的军队转业干部有关税收优惠政策没有额度的上限规定，容易给税收筹划留有空间，企业在支付军转干部一定的工资薪金就可享受国家较大额度的税收减免。

（二）落实不到位

一是税收优惠政策宣传覆盖面较窄。目前的税收政策特别是优惠政策的宣传侧重于面向已经从事生产经营的纳税人，而对于社会公众的全方位、全覆盖宣传力度还不够，特别是税收优惠对纳税人创业投资、房地产交易、股权股票投资、捐赠等非特定性的大众纳税人宣传较少，针对性不强，优惠政策的导向性作用发挥的不够好。

二是优惠政策落实力度打折扣。税收任务压力成为影响优惠政策落实的一个重要因素，当税收收入任务压力较大时，基层为了保证收入任务的完成，税收优惠政策落实的积极性会打折扣，主动性会差一些。另外，为降低税收执法风险，一些基层税务部门在办理相关税收优惠政策审批、备案时慎之又慎，有的需要经过多次调查取证，时限相对延长或者不敢办理审批备案，导致优惠政策落实不及时不到位。

（三）管理不到位

一是未严格按规定进行减免税的审批备案。个别基层单位存在没有按规定减免税类型进行审批或备案，混淆审批类和备案类减免税类型；对减免税条件审核把关不严，如对下岗人员、残疾人员采取案卷审核而非实地审核致使核实人数不准确，劳务合同与劳动合同混淆、对要求缴纳五险一金的企业是否按照要求缴纳、困难性减免企业是否符合“困难”要件等。同时，减免税相关档案资料规范性、完整性有待于进一步加强，有的还存在不同程度的逾期审批情况。

二是税收优惠政策落实后续管理和跟踪问效不到位。有的税收优惠政策在审批或备案完成后，税务机关和工作人员放松了对税收优惠的后续监管，以致出现已审批、备案的优惠事项事后发生了变化得不到及时的管理，应该恢复征税的未及时纳入管理，备案类事项的真实性得不到及时准确核实，税收优惠政策落实效果和落实过程中存在的问题得不到及时反馈解决。

三是对骗取税收优惠政策的处罚力度不够。国家出台了许多税收优惠政策，但对采取虚假手段享受税收优惠政策的纳税人处罚规定较少。《减免税管理办法》虽列出了违规减免税的几种情况，但对于处罚只提到按《税收征管法》执行，而《税收征管法》只对偷税、骗取国家出口退税有具体解释及处罚，没有对减免税具体违规行为明确相应处罚措施，税务机关处罚骗取减免税资格的纳税人缺乏依据。

二、当前税收优惠政策管理弱化的原因分析

一是纳税人对税收优惠政策的认识有偏差。部分纳税人对税收优惠政策信息不敏感、不关注，不能及时了解和掌握相关税收优惠政策，该研究享受的没有研究，有的认为申请程序烦琐，该申请（备案）不申请（备案），自行放弃了享受税收优惠的权利。有的纳税人出于追求企业（个人）自身利益最大化的目标，受利益的驱使和市场竞争的影响，在不完全符合条件时采取一些手段获取国家税收优惠政策。

二是税务机关征管滞后。由于受征管工作量大管辖范围广、管理人员综合素质参差不齐、管理方法和手段落后、思想认识不到位、地方经济利益制约等因素影响，减免税不规范、减免税不及时、减免税不到位现象不同程度存在，影响着税收优惠政策的最终贯彻落实，在一定程度上削弱了国家利用税收优惠政策进行宏观调控的目的。

三是社会相关部门合力管理的力度不够。多数减免税的资格认定需要政府相关部门配合才能圆满完成，如教育劳务的减免税需要财政、教育部门的配合；房地产业的减免税需要房管、财政、建设等部门配合；技术转让需要科技部门确认；再就业减免税需要劳动部门认定等，这些部门的资格认定是纳税人是否享受税收优惠政策的前提条件，但在实际工作中，部门协调配合或信息共享程度不够，也为减免税管理带来一定难度。

三、加强和完善税收优惠政策管理的措施

税收优惠政策能否有效发挥作用取决于三个方面的因素：一是国务院、财政部和国家税务总局深入全面调研，根据经济和社会发展需要及时研究制定相关税收优惠政策，确保税收优惠政策及时发挥作用，成为支持纳税人的及时雨；同时，及时清理现行税收优惠政策，作出失效或废止或修订。二是各级税务机关严格依法行政，及时地不折不扣地将税收优惠政策贯彻落实到位。三是纳税人全面清晰地了解自己可以享受哪些税收优惠政策，并积极主张自己应当享有的权利。所以，建议从以下几个方面予以加强和完善：

一是加快整合分散的税收优惠政策。我国的税收优惠政策具有调整产业结构调整、促进行业或区域经济发展、鼓励技术进步、扶持就业和小微企业发展、改善民生等扶持和引导作用，覆盖了农业、工业、服务业、金融业以及社会民生和东部、西部、自贸区等区域的优惠，需要及时跟进和完善。需要对现行所有的分散于各税种、各个规范性文件中税收优惠政策进行统一汇总整理，清理已经失效或者到期的税收优惠政策，修订完善需要进一步完善的税收优惠政策，统一完善政策规定，细化纳税人需提供审核备案资料，以方便基层税务机关和纳税人掌握执行。从服务基层和纳税人角度出发，便于查阅和学习研究，由国家税务总局参照已出版发行的《税收优惠政策汇编》一书，继续按照分区域、分专题、分行业、分税种等编辑成册，提供给各级税务机关、纳税人和政府相关部门使用。

二是进一步优化税收优惠政策服务。首先，强化税收优惠政策培训，不断提高税务干部的业务素质，熟练处理税收优惠政策业务的能力；其次，加大对现有优惠政策的宣传辅导和落实力度，针对部分纳税人对税收优惠政策了解不够，对程序把握不清的实际，重点以税收政策培训、税收知识宣传讲座、送政策上门、座谈会等形式，为纳税人辅导讲解税收优惠政策相关知识。围绕帮助纳税人用足用好用活各项税收优惠政策，积极采取事前介入、事中服务、事后跟踪的全程服务措施。通过设立咨询窗口、咨询电话、QQ群、微信群等方式，积极向纳税人讲解减免税审批、备案办理流程，解答纳税人的疑难问题，简化审批流程，全面推行一窗式、一站式服务，切实将税收优惠政策落到实处。

三是建立和完善减免税管理机制。积极推行简政放权、放管结合、权责对称的税收优惠政策落实工作机制，进一步细化和明确审批、备案、后续管理工作职责，将减免税受理、审核、审批（备案）、后续管理纳入岗位责任制考核体系中。对减免税工作中出现的问题，区分受理、审核、审批（备案）、后续管理环节和分局、县级局、市局、省局四层级机关落实相应责任，实施相应考核及责任追究。进一步建立健全减免税集体审理工作机制和税收优惠政策落实情况反馈机制、优惠政策效应分析机制、减免税档案制、减免税申报制、部门联合共管制，φ 收优惠政策管理法制化、制度化、规范化。

四是加大税收优惠政策的督导检查力度。结合税收优惠政策落实情况的督导检查、执法检查、税务稽查、专项检查等方式重点加强由审批类改为备案类、取消审批（备案类）减免税，加大对纳税人跨年度享受税收优惠、资产损失、改制重组、残疾人员就业、失业人员就业、小微企业、未达起征点的纳税人以及纳税评估有疑点问题检查力度，加强日常巡防监管，发现税收减免税条件发生变化的，及时停止执行减免税政策，并追缴税款，确保税收政策不折不扣、不偏不倚落实到位，切实发挥税收优惠政策的应有效应。

五是建立健全税收优惠落实责任追究制。强化对税收优惠政策落实情况的监督管理，对因政策把关不严或人情、关系而落实优惠政策不到位造成税款流失的，严格按税收执法责任制的相关规定实施执法过错追究责任。从而减少管理工作中的违法违规行为，防范税务人员的税收执法风险，保障税收优惠政策的公平、公正实施。