重视监督机制建设，保障民主财税实践

四、重视监督机制建设，保障民主财税实践

常识告诉我们，再好的制度，如果缺乏行之有效的监督保障机制，就很难实现社会治理目标最大化的预期效果。陕甘宁边区时期的财税治理，有一个十分突出的特点就是——财税治理的监督保障机制十分健全和有效。陕甘宁边区的财税监督机制至少有三个：

首先，陕甘宁边区建立健全了民主选举制。民主选举既是一种民众意志、意见的汇集汇总制度，更是一种保障广大纳税人基本权利的监督机制。民主监督机制的核心功能在于，它能够将最后的财税治理权牢牢地存放在其最终管理者——纳税人手里。这样，一旦纳税人由于主客观原因对代理自己税收等公共事务的政党或官员选择失误，还可以通过下一届的选举机会或一定的弹劾机制撤换掉不称职的代理者。客观上，这就可以避免财税等公共权力被一些无良、平庸的官员长期滥用的悲惨命运。对此，马克思、恩格斯有精辟的见解：“社会用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己的共同利益。但是后来，这些机关，而其中主要是国家政权，为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”^［19］就是说，如果没有健全有效的民主制，就不可能对公共权力包括财税权力的拥有者形成根本有效的监督制约，避免公共权力的滥用。相反，如果拥有了民主制这个根本保障机制，就会对企图滥用财税权力者形成一种无形的威慑和压力，可以时时警示那些滥用财税权力者，不要拿长远、未来的大利益去冒险去赌博。这显然是因为，民众在通过民主选举制实现自己意愿的同时，还可以通过罢免、弹劾等手段来遏制管理者在其任期内滥用财税权力的行为，从而最大化地保障广大民众的利益。

可庆可贺的是，陕甘宁边区民众的这一民主权利不仅是可以享有的权利，关键是可以实际行使的权利，是被制度实际保障的权利。比如，在1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》中，就明确赋予广大民众以下种种不可剥夺的基本权利：……(六)保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权，除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关、部队、团体不得对任何人加以逮捕审问或处罚，而人民则有用无论何种方式，控告任何公务人员非法行为之权利。(七)改进司法制度，坚决废止肉刑，重证据不重口供。对于汉奸分子，除绝对坚决不愿改悔者外，不问其过去行为如何，一律施行宽大政策，争取感化转变，给以政治上与生活上之出路，不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫其写悔过书。对于一切阴谋破坏边区分子，例如叛徒分子、反共分子等，其处置办法仿此。并明确指出：(十三)实行合理的税收制度，居民中除极贫者应予免税外，均须按照财产等第或所得多寡，实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。同时健全财政机构，调整金融关系，维护法币，巩固边币，以利经济之发展与财政之充裕。^［20］而且，陕甘宁边区选举是直接的，民众可以直接选出从乡到边区政府的各级参议会议员。当时的政权建设口号是：“民主政治，选举第一。”需要指出的是，当时的政权选举形式是多样的。1937年、1941年、1945年的三次大规模的选举，都是通过普遍、直接、平等、无记名、发表竞选演说、差额选举、看政绩、发挥新闻的舆论作用等形式，由民众自己选举出信任的“官”和政府的。而且，边区人民不仅享有选举权和被选举权，而且对边区各级参议员和政府的工作，都有权进行“检阅”和“评价”。

其次，陕甘宁边区政府不仅建立起了包括三三制政权、参议会制度、选举制度、保障人权制度等一系列的民主监督制度，而且探索了分权制衡的监督保障机制。在陕甘宁边区，中国共产党不仅对政治建设中的监督制约机制进行了卓有成效的探索，强化了各级参议会监督、行政机构的监督、党内监督、制度监督、人民群众的监督、舆论媒体的监督，建立起了行政机构与人民群众相结合、党内与党外相结合、自上而下与自下而上相结合、制度与舆论相结合的监督网络；而且这种政治机构既是分权的，又是相互制衡的，这就使领导者个人的一切活动和权力的运作时时处处都置于被监督和制约之中。从而不仅可以防止领导者由人民公仆变为人民主人，而且从根本上密切了党群关系、干群关系，使中国共产党及其领导的革命事业赢得了人民大众的拥护和支持。^［21］1943年，陕甘宁边区政府就颁布了《政务总则草案》《陕甘宁边区政务人员公约》《陕甘宁边区政府各级政府干部管理暂行规定》，这些规定要求各级政府和政府工作人员应当忠实于施政纲领；坚持民主集中制，严守政府纪律；要求政务人员必须做到公正廉洁、奉公守法；建立各种财务制度；建立比较规范的干部奖惩条例、移交规则和程序。与此同时，中共中央还先后颁布了《惩治贪污暂行条例》《惩治贪污条例(草案)》《宪法原则》《刑事诉讼法草案》《民法草案》等。同时，关于国家民事公益诉讼制度，早在1941年颁布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》中就有检察机关参与民事诉讼的规定。可见，在陕甘宁边区时期，就已经建立了比较具有科学性、制度性和规范性的民主监督机制，从而使广大民众基本权利的保障拥有了制度性的支撑。此外，边区政府还建立了行政督察专员制度，专门规定了人民对政府人员的罢免权等。对于那些不称职的政府人员，人民有权罢免。这种制度也有力地促进了从制度上保证民主党派和党外广大群众对中国共产党和边区政府的监督制约，防止了中共党员对边区政府工作的把持与包办。实际上，这本身就是“以权力制约权力”的思想在陕甘宁边区社会治理活动中的具体体现，也是在财税治理事务中的具体体现。

最后，陕甘宁边区还实行了以法治为基础的综合治理，形成了以延安整风为特点的廉洁教育防范体系。那时的陕甘宁边区政府，在廉政建设上堪称全国的典范。毛泽东曾经十分自豪地宣称：边区“一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫花子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不良之气，九没有人吃摩擦饭，十没有人发国难财”^［22］。这“十没有”，与当时国民党政府贪污成风、寡廉鲜耻的腐败现象形成强烈对比。具体说，陕甘宁边区的廉洁教育防范体系的基本做法是：(1)加强思想教育，树立为政清廉的观念。毛泽东强调：“共产党只是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。”“我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底的为人民的利益工作的。”^［23］在陕甘宁边区政府先后颁布的几个施政纲领中，一再强调人民群众是主人，党和政府是人民的勤务员，一切权力属于人民，党的干部要牢固树立公仆意识和廉政思想。(2)强化政纪约束，做到奖惩分明。边区政府在一些条例和制度中明确规定，凡不关心群众利益、涉及贪污腐化、营私舞弊行为者，不得任用为政府干部；干部犯有上述错误者，应予停止使用或予以惩戒。同时，对于克己奉公、积极负责、埋头苦干、做出表率者，应予奖励。从边区法律规定和审判实践上看，当时对干部实行的是从重治罪的原则。比如，1939年陕甘宁边区参议会颁布了《陕甘宁边区惩治贪污条例》，条例规定了贪污罪、浪费罪和受贿罪。贪污罪包括：①克扣截留应行发给或缴纳财物者；②盗窃侵吞公有财物者；③擅移公款作为私人盈利者；④伪造或虚报收支账目者等。浪费罪指“为私人利益而浪费公有之财物者”。受贿罪指“勒索敲诈收受贿赂者”。对以上行为“以其数目之多少及发生影响之大小依法惩治”，“数目在1000元以上者，处死刑；数目在500元以上者，处三年以上有期徒刑或死刑；数目在300元以上500元以下者，处三年以上五年以下有期徒刑；数目在100元以上300元以下者，处一年以上三年以下有期徒刑；100元以下者，处一年以下有期徒刑或苦役。^［24］”并规定：还应追缴其贪污所得之财物，无法追缴时，得没收其犯罪人财产抵偿。相反，对人民群众犯罪，按照边区副主席李鼎铭先生的说法，则实行轻刑主义。人民群众犯罪，只要不带政治性或有阶级背景，一般判刑很轻，多不监禁。毋庸讳言，那时在贯彻法律面前人人平等，以及公务人员犯法加重治罪的原则中，仍是有一定的阻力而不是一帆风顺的。难能可贵的是，在延安有一股人间正气支撑着民主与法治的大厦。^［25］(3)建立健全规章制度，根除腐败滋生的土壤。为了在经济上堵塞漏洞，普遍建立了统收统支的财政制度，颁布了会计制度、预算制度、报告制度及统一贸易制度，严格划分了收入、支出、保管和审核四大系统，相互制约，以防止贪污浪费现象的发生。边区政府规定，公私费用必须严格分开，一切私人开支，均“不能出公家账”。禁止办“高级酒席”，除接待外宾外，一切大会、节庆、纪念、婚丧，不论公家还是私人，不得铺张浪费。在《陕甘宁边区施政纲领》中明确规定：(八)厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。同时实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需之物质生活及充分的文化娱乐生活。^［26］根据《陕甘宁边区各级税务局、所组织规程》第四章第二十四条要求：“各级税务人员，如有徇私舞弊，故意应征收而不征收，不应征收而征收，或卷款潜逃者，斟酌情形送交司法机关依法惩办。”^［27］

正是因为创建了上述健全有效的公共权力监督与保障等机制，才使边区的民主财税实践与探索，能够在短短的几年中，取得举世瞩目的佳绩，为当时和后世的财税治理树立了光辉的榜样与楷模。