重视司法官保障制度建设

在具体的司法过程中，司法权无疑都是通过法官们实现的。因此，与法官直接相关的一系列制度，对司法公正有着重大的影响。这些制度中，较重要的有法官身份保障制度和待遇保障制度。从法治发展的长期要求来看，必须重视法官保障制度的建设。

所谓法官身份保障制度指为了避免各种势力基于法官身份而影响其独立、公正履行职责，故以法律的形式对法官的身份予以固定，即法官一经任用，非按法定条件并经法定程序，不得被弹劾、免职、调离或提前退休的制度。从理论上讲，法官身份是否稳定必然会影响到其职责的履行。如果在职务身份上，法官处处受制于人，时时要忧虑自己身份的话，司法权独立行使进而司法公正就失去了前提。因此，设定此制度的目的显然在于使法官“无须担心因秉公办案得罪他人而在职务上受到不利变动，从而能保持独立、公正的地位，并依法处理案件”。^[12]特别值得注意的是，这项制度在现实性上主要是针对各种有力量干预法官身份的权势主体安排的，因为对普通公民而言，他们一般不具有干预法官身份的条件。这种解释恰与该制度形成的历史相一致。在历史上，这项制度产生于英国光荣革命以后，因为在革命之前的几任国王治下，包括柯克（Coke）在内的数位法官因不接受王室关于裁判的意见而被国王罢免。为了维护司法的独立与公正，在革命后便确立了法官不以国王意志而以行为良好（good bchavior）为继续任职的标准。这说明法官身份保障制度在法治的实现中具有着重要的地位。

【《温国文正司马公文集》宋·司马光】君子寡欲则不役于物，可以直道而行。

【译文】做人如果少一点私欲，就不会被身外的财物奴役，就能堂堂正正地做人，走自己的正路。

法官身份保障制度目前已为大多数国家所接受，从我国《法官法》的有关规定来看，我国在原则上也接受了这项制度。该法第8条第3款规定：“法官非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。”而免职所涉及的法定事由（第13条）包括了：①丧失中华人民共和国国籍的；②调出本法院的；③职务变动不需要保留原职务的；④经考核确定为不称职的；⑤因健康原因长期不能履行职务的；⑥退休的；⑦辞职或者被辞退的；⑧因违纪、违法犯罪不能继续任职的。其中，辞退的法定条件（第40条）是：①在年度考核中，连续两年确定为不称职的；②不胜任现职工作，又不接受另行安排的；③因审判机构调整或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；④旷工或者无正当理由逾假不归连续超过15天，或者一年内累计超过30天的；⑤不履行法官义务，经教育仍不改正的。^[13]上述规定表明我国在原则上已就法官的身份保障作出了法律上的安排，但问题在于这些安排是否足以使法官们在办案时不受自己身份问题的干扰？从这些规定的内容来看，要达到这样的目的恐怕还会比较困难。首先，上述规定中包含了某些不确定的因而是不可预测的成分。比如，“经考核确定为不称职的”规定对法官们来说是难以预测的，因为考核照规定是依“领导和群众相结合”的方式进行的，而由于太多的因素可以在这种方式中起作用因而其结果便是不可预测的。但是，在这种不确定因素中有一种成分则是可以确定的，即领导的好恶对具体的结果有着重大影响。其次，上述规定中行政化管理的色彩仍然较为浓厚，身份保障制度所追求的法官独立未得到应有的尊重。比如，难以量化的考核安排无非强化的是领导的行政权威，不尊重领导的意志就意味着法官身份将会受到威胁；而辞退的法定条件主要反映了一套行政化的管理方式。从理论上来说，法官身份保障制度的设计上哪怕留有一个微小的缺口，都会使这一群体在一定范围内受制于人；而上述规定在总体上反映出来的行政化偏向则是一个大缺口，它使法官的身份与法院的领导并通过他们与其他的党政领导建立起了现实的关系。而这种关系犹如本文前面所指出的那样，恰是法官身份保障制度在理论上和历史上试图避免的。在我国现实中，司法地方保护主义的存在和发展说明，“许多地方的法院的法官听命于行政领导的指导，偏袒本地当事人，其中一个重要的原因便是法官身份上缺乏保障，如果胆敢违抗指示，便极有可能被调离、降级、撤职。”^[14]

然而，在改变目前制度现状的理论分析中，像司法领域的其他改革一样，我们遇到了一种两难的困境：《法官法》所确定的法官身份制度是以目前我国的司法角色群体的现状为前提并与之相适应的，而制度的改革与角色群体的改变又是互为前提的。由此看来，完善的法官身份保障制度的建立绝不是一件孤立的事情，它共同发展的条件至少有三个：首先是司法角色录用制度的发展从逻辑上说这应该是中国法官身份保障制度得以真正确立的前提。因为只有角色录用制度能够输出一个高质量的法官群体，对法官身份的保障才是对司法公正的保障；其次是法院内部管理体制的改革。由此可以尽量地消除法院内部管理行政化对法官独立的侵蚀，从而为法官身份的法律保障提供现实条件；其三是通过政治体制改革，建立司法机关与执政党、人大、行政之间的规范关系，提供法官身份保障制度的外部环境。等到条件成熟，我国即应该像大多数法治发达国家一样实行严格的法官身份保障制度。在比较法上，这项制度的一般规则是法官非依法裁判决定和非正式弹劾不得被免职或罢免。

【《五代史伶官传序》宋·欧阳修】忧劳可以兴国，逸豫可以亡身。

【译文】忧患劳苦，可以使国家兴盛；安逸享乐，就可能葬送自己。

有利于司法公正的制度环境还必须包括法官待遇保障制度，如高薪制、优厚的退休待遇制等。对中国来说，这些待遇保障制度在实施上较为困难也是更为重要的便是高薪制。这项制度设定的初衷是为了使法官生活待遇稳定和优越，避免司法过程中贪赃枉法、徇私舞弊等现象的出现，并对优秀人才保持经济上的吸引力。高薪制在法治发达国家中普遍得到了确立。目前我国尚没有安排这项制度，虽然《法官法》第12章专设了“工资保险福利”一章，也对法官的工资待遇作了一些似乎较为优惠的规定，比如第38条规定：“法官享有国家规定的审判津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇”，但这与高薪制仍相去甚远。值得一提的是《法官法》关于“法官的工资制度和工资标准，根据审判工作的特点，由国家规定”一条（第36条），不仅明显地表达了将原混为一体的法官与公务员的工资制度和标准相区别的倾向，而且也至少为“根据审判工作的特点”来提高法官待遇留下了空问。在理论上，中国法官是否应该实行高薪制是一个长期为学界关注和争论的问题。在倾向于高薪制的诸理由中，学者们特别看好抑制司法腐败的作用。其实，就高薪制能够就此起作用的机制和人类欲望发展的一般规律来看，它的这个作用肯定是有限的。在笔者看来，高薪制对司法角色群体的意义主要在于它吸引人才方面。从法治发展的内在要求来看，寻求一个高素质的法律家群体是各国法治发展的共同规律。而高薪制则构成了这个群体发育的一个充分条件，特别在现代市场经济条件下，高薪制是吸引人才的一般机制。因此，从我国法治发展的大局出发，实行法官高薪制实在是势在必行的事情。但是，高薪制在目前我国庞大的法官群体中是无法实行的。因此，虽然高薪制构成了司法公正的一个制度条件，但是在现实性上，像其他司法改革的措施一样，中国过于庞大的法官数量在相当长的时间内将一直是制约改革的一个重要因素。解决问题的办法仍然只能是诉诸于司法改革，特别是司法角色录用制度的成熟运行。在实践中，高薪制必须与严格的司法角色录用制度同时启动才能获得成效。

【《资治通鉴》宋·司马光】廉者足而不忧，贫者忧而不足。

【译文】廉洁的人容易满足而且不会感到忧虑，贪婪的人忧虑而且总是感到不满足。

【注释】

[1]贺卫方：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版，第297页。

[2]［美］埃尔曼：《比较法律文化》，贺卫方、高鸿钧译，三联书店1990年版，第6页。

[3]［美］阿尔蒙德、鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第127页。

[4]贺卫方：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版，第297页。

[5]贾宇《构建中国特色社会主义司法制度》，《西北大学学报》2013年第2期。

[6]参见《司法回归专业属性法院院长不能再例外》，《南方都市报》2013年8月8日。

[7]除了角色身份的不同表述之外，《检察官法》关于检察官任职的专业条件、录用程序的规定与《法官法》完全一致。

[8]［美］阿尔蒙德、鲍威尔：《比较政治学体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第159页。

[9]［美］阿尔蒙德、鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第159页。

[10]陈有西：《中国司法改革的制度选择》，《法治前沿》2013年第1－2期合刊。

[11]《司法回归专业属性法院院长不能再例外》，《南方都市报》2013年8月8日。

[12]肖扬主编：《当代司法体制》，中国政法大学出版社1998年版，第4页。

[13]除了名称的差别之外，《检察官法》与《法官法》关于免职和辞退的规定完全一致。就检察官所履行的职能而言，他们也存在着身份的保障问题，但由于法官职责的特殊性——公正裁判——其对身份保障具有更为特别的需求，因而在理论上法官的身份保障制度就显得更为重要。这便是我们在讨论中主要涉及法官身份保障的缘由。需要指出的是，《法官法》和《检察官法》在相关规定上的一致性恰好反映了我国现实中角色分化的低程度和认识上某些误区。

[14]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第429页。