加强领导监督机制建设

加强领导监督机制建设　坚持和完善校长负责制

宝山区盛桥中心校　姚建明

江泽民同志在“七一”重要讲话中深刻指出：“我们手中的权力都是人民赋予的，各级干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。要通过加强党的监督、法律监督、群众监督，建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制。关键要加强领导干部的监督，保证他们正确运用手中的权力。”这里讲的“各级干部”自然包括现形势下我国各级各类中小学的校长。我国实行校长负责制，校长是学校行政的最高领导人，是学校法人代表。校长对内全面领导学校教育、教学和行政工作，向全体教职工、学生负责；对外代表学校，向上级主管教育行政部门负责。校长在管理学校的过程中，具有行政决策权、行政指挥权、人事权和财务权。校长负责制在适应现代化建设要求，培养更多、更好的人才，建立统一的高效率的学校指挥系统等方面，起到了积极显著的作用。但我们也清醒地看到，在市场经济浪潮奔涌袭来之时，相当数量的校长经不住诱惑，一味强调校长负责制，使校长负责制成了校长专权制，表现在人事上、财政上、教育上……一切都是校长一人说了算，严重影响了学校科学和谐地发展。校长负责制中“责任”与“职权”逐渐背离，上级领导、党支部政治核心和保证监督、教职工民主参与管理被淡化或形同虚设；广大群众对学校领导体制失去信心，怨气满腹，不能心情舒畅地投身于党的教育事业，从而影响了教育教学质量。事实是，校长负责制是我们党经过几十年来总结摸索出来的，经过理论与实践验证的，适合我国现代化建设的学校领导体制。科学发展观告诉我们，我们不能因为前进过程中的不足，而对此表示怀疑，动摇信心；我们要与时俱进，通过加强学校领导监督机制的建设，完整地、科学地坚持和完善校长负责制，以“三个代表”、“科学发展观”努力贯彻、实践校长负责制的真正内涵。“加强对领导干部的监督，保证他们正确运用手中的权力”是当前校长负责制贯彻落实过程中的应有之义，也是“依法治校”的重要方面，更是坚持和完善校长负责制的关键所在。

一、坚持和完善校长负责制是社会主义教育事业发展的必然选择

《中共中央关于教育体制改革的决定》规定，学校逐步实行校长负责制，这是我国学校领导体制的重大改革。

随着现代化建设的不断深入，社会主义市场经济体制的确立与完善，实行校长负责制，从而实现高效率地培养更多、更好的人才，已成为形势发展的紧迫任务。坚持和完善校长负责制，是社会主义教育事业的必然选择。

（一）实行校长负责制是理论与现实的需要

领导体制的改革既要有利于实行责任制和内部管理，也要有利于实现党的领导和教职工参加民主管理。学校实行校长负责制有利于提高效率，而且只要建立起相应的监督机构和制度，可以有效地防止“一言堂”或“个人独裁”。列宁在苏联实行工业国有化后，为了加强企业管理，提高生产效率，所作的理论研究和实践探索，充分证明了“一长制”的积极作用，它对我们今天的改革仍然具有重要的指导意义。

1.党的领导与“一长制”

中国共产党的领导是我们办好学校的根本保证。在学校不管实行的是哪种体制，都必须坚持共产党的领导。

党是工人阶级的先锋队组织，它不是政权组织、群众组织，党应该领导这些组织，而不能代替这些组织。党的领导是政治领导，党所领导的各项事业，不仅需要政治领导，还必须有业务领导，政治领导不是业务领导，也不能代替业务领导。党的组织和行政机构的职能，要有明确的区分，实行党的领导决不是党的基层组织包揽一切。党的基层组织的战斗堡垒作用，表现在党的自身建设上，而不是表现在包办行政事务上；表现在保证监督党的路线、方针、政策的贯彻上，而不是表现在生产上；表现在群众的思想政治工作上，而不是表现在直接对业务工作的发号施令上。

2.责任制与内部管理问题

实行校长负责制是执行严格的责任制和实行内部管理。管理的基本原则是一定的人对所管的一定的工作完全负责。委员会制的缺点是：行动迟缓，效率较低，权力分散，责任不明确，所谓集体负责，常常是无人负责。实行校长负责就是加强行政领导者个人的责任，校长负责制的核心是责任制，责任制的前提是内部管理，不是业务上的内行就无法实行责任制。党的基层组织是政治组织，适宜于解决政治问题，而不适宜于解决单纯的业务问题。实行校长负责制，就是为避免内行、外行混杂，研究问题意见纷纭，难于对业务工作进行有效的领导。

3.教职工民主参与管理的问题

在我们社会主义国家里，人民是国家的主人。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家，管理经济和文化事业，管理社会事务。实行校长负责制后，要保障教职工行使当家做主的权力，参加学校的民主管理。教职工参与学校的决策和管理，对干部进行监督。既要保障校长教育、教学和学校管理方面的指挥权，又要保证教职工行使民主管理的权力。

（二）当前学校的现状要求我们必须改进和完善学校领导体制

建国六十年来，学校领导体制从党支部领导下的校长分工负责制，到党支部领导下的校长负责制，再到校长负责制，应该说各种领导体制在不同的历史时期都发挥了积极的作用。尤其是改革领导体制之后的十多年来，校长负责制在面向未来、面向世界、面向现代化的教育中起到了巨大的作用。但是，随着形势的发展，以及校长负责制这种领导体制本身所固有的局限性，校长负责制的种种缺陷、不足越来越明显，如不加以克服，则很可能影响人们对校长负责制的正确认识，进而阻碍我们教育事业的健康蓬勃发展。

1.防止校长负责制成为校长专权制

当我们从“党政不分，以党代政”的领导体制中艰难走出，昂首迈入“校长负责制”这一以职责和效率为核心的领导体制时，在带来大量的丰富多彩的成绩时，也使一部分人心中固有的私欲、专制的细胞迅速膨胀，这使有些地方的校长负责制成了校长专权制。学校一向被视作清水衙门，但近几年教育单位的案发率呈现上升趋势，贪污、受贿、腐败的人数和金额令人触目惊心。极个别的校长在人权、物权、财权上唯我独尊，我行我素，给党的教育事业带来了极为不利的影响。这种状况必须得到迅速纠正，而它的根本途径就是领导监督机制的建立与加强。

2.避免学校领导体制结构体系形式化，监督功能虚设化

校长负责制是以校长责任和职权为主要内容的结构概念，它包括上级领导，校长负责，党支部政治核心和保证监督，教职工代表参与管理四个相互联系，又互有区别的组成部门。各组成部分都有相联系对应的功能。但事实上，在有些学校中，上级领导忙于事务，“县官”不如“现管”，他们的方针政策往往一到下面便走调变样，而老百姓还全然不知；党支部的政治领导流于形式，根本不能涉及要害之处；教职工代表民主参与更是走过场，群众热切想知道的事项根本就不让他们参与。如近阶段实行校务公开，能公开的公开，不能公开的谁也不知道，上级管不着，党支部管不了，教职工不敢管。学校领导体制结构体系上的监督功能必须在现实中得以实现，这是改变不良现状的当务之急，也是学校工作健康发展的长远之计。

二、只有加强学校领导监督机制建设，才能更好地坚持和完善校长负责制

监督，就其政治含义而言，是指对权力的制约，确切地说，是对滥用或可能滥用权力的制约，因此，它是一种预防和修正错误的机制。我国学校领导体制，从委员会制到“一长制”，与其他行业一样，或许有矫枉过正之嫌。为了更好地促进政治体制改革，保障经济、文化发展，加强对领导监督机制的建设已显得十分必要和迫切。

（一）注意权力被滥用的可能性

在我国社会主义条件下，专门从事党和国家事务管理的各级干部，掌握着大大小小的权力，他们那些权力，都是人民赋予的，理应用来为人民服务。但是由于权力毕竟是从社会中分离出来的，即使在社会主义条件下，由于种种社会的、历史的因素影响，也有被滥用的可能性。掌握权力的人既可以运用权力来为人民服务，也可以滥用权力而危害人民。学校实行校长负责制，校长作为一校之长，拥有很高的人权、物权、财权等，其权力行使必须受到监督，不受监督制约的权力极易导致腐败。

（二）注意掌权者情况的复杂性

马克思主义认为，人是社会的人，是一定的社会环境和历史条件下的产物。任何个人，即使是共产党员或领导干部，他们也都是生活在社会中的人，其觉悟有高低之分，品德有优劣之别，能力有大小之差。就是觉悟品德较优的人，因受各种因素的影响，也可能发生这样那样的消极变化。从现实来看，中小学校长这一社会群体同样来自社会，并作用于社会，自身素质各有高低，所处环境千差万别，面对权力和责任，孰重孰轻、孰是孰非，自然表现出各式各样的状况，因此，我们必须建立有效的监督制约机制，防止其滥用权力。这样，即使发生了滥用权力的行为，也可能及时得到制止和纠正，避免给党的事业造成重大损失。

（三）注意认识存在的局限性

人类的认识能力是无限的，但人们的认识水平又总是受到社会的和历史的客观条件的制约。因此，党政领导干部在认识上的片面、偏差乃至错误，是会经常发生的。这种认识如果发生在学校的一般干部身上，自然会造成一定的损害，但这种损害还比较小；可如果发生在掌握权力的校长身上，那就会导致决策上、行动上的偏差和失误，从而对社会造成很大的危害，给事业带来极大的损失。为了不使错误的认识转化为错误的决策和错误的行动，也必须引入监督机制。

三、学校领导监督机制建设应着力健全和加强校长负责制结构体系中各个要素的监督功能，并从形式和程序上予以保证

从校长负责制结构体系的构成来看，这是一个科学合理周到的结构体系，它有自上而下的监督——上级主管部门和党委，有平行制约的监督——学校党支部，有自下而上的监督——教职工民主参与。但设置合理仅仅是理论上的，实践工作中正如前面所述，或被淡化或被虚设，有的地方甚至被滥用权力者当作盾牌，为自己的丑恶行径作“合法”的掩护。因此，学校领导监督体制当前的首要任务是，强化上述要素的监督功能，扩大上述要素的监督权力，健全监督制度，使监督真正起到监督的效用。

（一）上级党委和上级主管部门的监督

自上而下的监督，由于受权力辐射体制的影响，这种监督是效率较高的，但同样由于其存在权力依附关系而存在避免不了的弊端。而且，这种监督体制在事实上弱化甚至摒弃其他监督类型，从根本上背离了社会主义民主的本质。现实生活中，常有所谓上下领导经常性的沟通感情，下级领导请客送礼汇报之事。即使是中央三令五申领导干部不准收受有价证券或现金，但真正杜绝的又有几何？谁不是变着法儿礼到情到？拿着集体的公款吃喝送礼、拉拢关系、跑官要官，是共产党人的所为吗？群众意见大了，一封封举报信寄出，封封落到“上级”手中，一转再转，一查再查，终属“子虚乌有”，但谁举的报却是“心中”有数。这样的上级监督还能有效吗？

上级党委或主管部门要真正起到监督作用，务必首先接受其本身结构体系中各个层面的监督，一旦发现与下级有不正当的来往（非工作关系的），必须严惩不贷，这是保证其有效监督的前提；其次，要建立领导失察追究制，对监督不力导致基层工作严重损失的，要追究上级领导的责任；最后，务必从正面倡导上下级领导形成同志间纯洁的关系，坚决反对充满铜臭味的或帮派式的关系。

（二）党支部的保证监督

实行校长负责制以来，有些地方党支部的战斗堡垒作用口号虽响，但实际作用不强。一方面固然与党支部成员的素质有关，但很多方面亦与体制有关。校长集人、财、物多权于一身，动辄以校长负责制为依据，强调权力的集中；有些校长兼党支部书记，更为其滥用权力提供了方便；加之在政治体制转型过程中的“左”的影响，党支部的监督作用几乎不提，而保证作用却被过度的扩大化，甚至异化。

要坚持和完善校长负责制，党支部的保证监督作用不仅不能弱化，而是要大大加强。坚持党的领导是我们立国的基本原则。党的领导主要是政治领导和思想领导。学校实行校长负责制以后，党支部不再担负领导学校行政工作，就可以从过去那种包揽一切的状态中解脱出来，把自己的力量集中到加强党的自身建设，发挥党员的先锋模范作用上；加强思想政治工作，引导和团结全体师生员工，大力支持校长的工作；保证和监督党的各项方针政策的落实与国家教育计划的实现。如学校重大问题集体讨论决策的制度，不仅要严格规范执行，还要从形式上、程序上创新改进，如“一把手”末位表态、票决制等，这样才能在真正意义上实现集体领导、保证监督。

（三）教职工代表大会民主管理

社会主义的本质是人民当家做主，只有人民起来监督政府，才能保证权力不发生变异，才会有社会的安宁和国家的长治久安。对领导的监督应当是全方位的、全过程的，而这一点只有通过人民的监督才能实现。

学校建立和健全教职工代表大会制度，使教职工参加学校的民主管理和民主监督，这是我们党强调的群众路线、民主作风。通过建立一种制度，使教职工有法定形式和正常的渠道参政议政，参加学校民主管理，对干部尤其是对校长实行监督。对学校教育教学工作上出台的重大举措、重要的人事任免、数额较大的经费开支、工程发包等，必须经党支部领导下的教职工代表大会讨论、议定。必须做出规定，未经讨论议定的事项，即使正确也是无效的。这样，就能真正制约失控而造成的滥用权力，既是对领导者的负责，也是对教育事业的负责。

当前教职工代表大会流于形式、缺乏监督力度有方方面面的原因，但很重要的一个因素是，重大问题议事之后的表决形式（或程序）弊端不少，在领导的“审视”之下，有谁敢表示异议而不举手？村委会选举成功的范例为什么在知识分子云集的学校不能被广泛采用？要根本解决这一问题，使民主管理真正落到实处，必须从法律上予以规定，如用无记名投票方式决定单位重大事项，确保每一位成员能充分表达其真实意愿。形式上、程序上的点滴改进，往往会使内容在实质上有一个飞跃，在民主监督这一点上尤其如此。

坚持和完善校长负责制是历史的、现实的必然选择；加强领导监督机制建设是保证校长负责制顺利实施，保证社会主义教育事业健康发展的关键。我们要以马列主义、毛泽东思想为指导，高举邓小平理论旗帜，努力实践“三个代表”、“科学发展观”的要求，奋发有为，开拓创新，在各自的岗位上勤奋学习，努力工作，使党的教育事业蒸蒸日上。