农业保险农户自缴保费难点

1.1　问题的提出

加入世界贸易组织（WTO）之后我国经济面临更加激烈的市场竞争，农业也被置于新的贸易规则框架之下，面临新的挑战。从贸易自由化的趋势来看，向世界开放国内市场的长期效果可能会加快经济的增长与发展，同时短期内也可能对某些产业造成严重冲击。由于规模小、效率低、风险大，我国农业和农民面临严峻的考验。因此，如何充分利用WTO认可的规则以保护农民利益、培植农业生产后劲，是今后我国制定农业政策时必须重点考虑的问题。

WTO的农业协定对成员国的国内农业支持政策有比较严格的限制，我国更是在加入WTO的议定书中明确承诺不采用价格和出口补贴政策。因此，在符合WTO规则的“绿箱”政策框架内提供对农业和农民的财政支持成为明智和现实的政策选择，政策性农业保险（或对农业保险的政府补贴）就是可供选择的政策之一。农业保险可以通过分散生产风险和弥补大幅度减产造成的损失来稳定农业生产和农民收入，从而受到广泛重视，目前世界上约有40多个国家推行或试验农业保险制度。发达国家如美国和日本，均有专业的农业保险机构。日本政府补贴农民水稻保费的50%～60%，补贴麦类保费的50%～70%。美国政府扶持农业保险的手段是向农民补贴保险费，或向农业保险机构提供经费补贴。从1995年开始，美国政府为了鼓励部分商业性保险公司开展农业保险业务，为开办农业保险的19个公司提供相当于其农业保险费31%的补贴。

我国农业保险始于20世纪80年代。初始阶段许多商业保险公司认为中国是农业大国，农业保险应该是个巨大的市场。但事实上，直到20世纪90年代中期，商业保险机构无一例外地在农业保险上全面亏损。农业保险赔付率过高，又不能获得政府补贴，加上中国农险缺少专业人员，缺乏长期的农业灾害统计数据，常常凭经验靠人工地头查勘定损，无法科学确定赔偿标准。种种窘况使得中国各商业保险公司都不愿再经营农险业务，农业保险基本处于停顿状况，以至全国只有少数几个省的中保分公司在承办农业保险，农险业务急剧萎缩。1999年全国农业险保费收入仅为6.3亿元，不到保险业务总收入的1%；即使在形势最好的1992年，这一比例也只有2.44%。这种状况与中国农业的地位不相适应，与日益激烈的国际农产品市场竞争不相适应。所以，针对我国农业自然灾害频繁、现代化程度不高、生产力水平低下的现状，为了应对WTO对我国农业提出的挑战，有必要将农业保险作为国家扶持和保护农业发展的强有力的新的政策工具加以运用。

我国是一个农业大国，农村改革20多年来，基本实现了“农业结构稳步调整，农村经济稳步发展，农村改革稳步推进，农民收入稳步增加，农村社会继续保持稳定”（《中共中央国务院促进农民增收意见》，2004）。尤其是各地在发挥比较优势的农业结构调整中，农业区域化布局、专业化分工的趋势逐步显现（苗，2003）。例如，长江流域的水稻种植面积已经占到全国的65.7%，黄淮海平原的小麦种植面积占全国的60%，东北地区和冀、鲁、豫三省的玉米种植面积占全国的55%，油料作物的种植也初步形成了长江流域油菜、黄淮海地区花生、东北地区大豆的生产布局。这种主要农产品进一步向优势产区集中的趋势，使得农业生产会在更大程度上依赖于当地的自然条件，特别是地理和气候条件。因此，一个长久未得到重视的农业生产风险分散和生产损失补偿的问题，在现实中被提到了议事日程上，“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”（《中共中央、国务院促进农民增收意见》，2004）。形势要求我们全面审视与农业保险有关的种种因素，以寻求解决我国农业保险发展的可行性方案。作为我国政府农业支持的政策选择，对农业保险计划在何种作物和农业生产区域最有可能发展、什么情况下农户最需要农业保险等问题的回答有助于我们把握农业保险制度的基本方向，对于我国建立切实可行的政策性农业保险制度具有非常深远的现实意义。尽管这些问题非常重要，但是至今还没有得到很好的答案。

目前我国有关农业保险的研究大多数集中于政策、法规、制度安排等定性分析，以及部分关于农险经营管理技术，特别是农险精算技术的定量分析上，对结合我国种植业生产风险分区的农业保险的可行性和精算方面的研究较为缺乏。基于此，本研究立足于划分我国种植业生产风险区域（Risk Area），摸清不同地区、不同作物的损失程度和风险等级，同时借鉴保险精算方法，厘定农险费率并估计各地区实行政策性农业保险的影响，试图从宏观层面上对我国建立政策性农业保险的必要性和举办农业保险的利得作一研究，以期为建立健全我国农业保险体系、完善农业保险法规做些有益的探索和提供有价值的实证依据。

从农业政策发展的角度来看，我国加入WTO以后，在“绿箱”政策的框架下，既能保证农民增收又能保护生态环境的农业政策已越来越受到重视。近些年来，我国政府不同程度地鼓励在更大的区域范围和作物上开展农业保险，同时，作为对农业支持政策的一种替代，政府将考虑对农业保险给予适当财政补贴。但是，已有研究表明，农业保险制度可通过刺激农户增加或减少化学要素施用而对生态环境产生负面或正面的影响（Smith and Goodwin，1996；Babcock and Hennessy，1996；Quiggin，Karagiannis and Stanton，1993；Horowitz and Lichtenberg，1993）。如果保险制度刺激农户施用更多的农用化学要素，从而引起生态环境的恶化，进而影响整个农业的进一步发展和增长，那么，从长期来看，对农业保险进行财政补贴所带来的结果将有悖于保险本身的政策目标。显然，农业保险制度的环境效果取决于既定的社会、经济与环境条件以及特定的农业保险条款下农户对农用化学要素的施用决策。因此，进一步的问题是：我国现行农业保险制度下农户投保决策与化学要素施用行为之间的关系是怎样的？农业保险制度是否会给生态环境带来负面影响？如果是，其影响程度又如何？政府通过财政补贴诱导农户增加农业保险的需求，从而扩大农险覆盖范围，这是否会增加化学要素的施用量？农业保险补贴政策取代其他农业支持政策会不会带来生态环境的外部负效应？

作为一个拥有13亿人口的农业大国，中国是农业资源强约束型的发展中国家，人均耕地面积不到0.1公顷，仅相当于世界平均水平的1/3。但是，在有限的人均耕地资源约束的条件下，中国成功地解决了人口的粮食供给问题。而这一伟大成绩的取得，在很大程度上依赖于农业生产技术的不断进步与现代投入要素的加速使用（Huang and Pray，1999）。小规模农业生产体系中提高农业生产效率的关键手段之一就是农用化学要素的大量施用，如化肥、农药等（Huang，etc.，2002）。

化肥、农药等现代化要素的施用在大力提高农业生产效率的同时，也引发了生态环境恶化的问题。近几年来，我国农业生态环境问题日益严重，主要表现在：自然生态环境遭到破坏，如植被破坏、水土流失、土地沙化和自然灾害加剧等；农药、化肥及其他农用化学品残留与养分的流失对地下水、地表水与大气的污染日益严重，从而影响农业可持续发展。所有这些问题不仅体现了我国农业自然资源的脆弱性，更凸显了对于理解我国农业政策对农户生产行为影响的重要环境意义。

通常情况下，环境污染与集约化的农业生产方式紧密联系在一起，而农户生产行为方式又受到农业政策的影响。农业政策的环境含义在很大程度上体现在农业生产过程中农用化学物质要素的集中投入上，诸如化肥、农药、农膜等。

任何农业保险制度都会对农户的农业生产决策产生影响，包括影响农户化学要素的施用决策，从而引起生态环境的变化（Leathers and Quiggin，1991）。农业保险制度可能促使农户减少化学要素的施用而有利于生态环境的保护，也可能促使农户施用更多的化学要素而不利于生态环境质量的改善。那么，我国现行农业保险制度在稳定农民收入的同时是否也有利于农业生态环境质量的改善，从而促进区域农业的可持续性发展呢？

尽管农业保险制度在我国并不普及，但是我国自1982年开始恢复试办农业保险以来，新疆生产建设兵团农牧业保险公司（现中华联合保险公司）就专门从事兵团范围内农业保险的展业承包，至今将近20年。近年来，农险业务得到持续发展，投保面积稳定增长，种植业投保率从1986年的6.65%发展到2003年的83.56%，农险保费收入从1992年的4339.5万元上升到2003年的20561.87万元，累计提供农业风险基金5000余万元，累计支付防灾费6000余万元（新疆中华联合保险公司，2004），主要用于农场开展防雹、防洪、抗旱、防病虫害等工作，取得了明显的社会效益。^[1]随着农业保险覆盖率的不断提高，有关这一政策的经济效果和环境效果并没有得到实证检验。由于我国西北部包括新疆地区在内的自然生态环境比较恶劣，因此在大规模推广这一风险分散和损失补偿制度之前，本研究将以新疆玛纳斯河流域的棉花保险为研究对象，在既定的生产环境下考察农户农业保险购买决策与化学要素施用决策之间的关系，以期评价现行农业保险制度的环境效果；同时模拟不同保费补贴计划的可能结果，为设计有利于环境保护的政策性农业保险制度提供科学的实证依据，以便同时实现稳定棉农生产收入和保证区域农业可持续发展的政策目标。