健全国家金融安全网系统，消除国家金融风险的诱因

一、健全国家金融安全网系统，消除国家金融风险的诱因

金融安全网是一个保护金融体系安全的一系列精密机构的体制系统。金融安全网应当是一系列保护措施，它是设置在金融危机发展过程中的不同环节，阻碍危机蔓延的一系列保护措施。全面建立我国金融安全网系统的建议包括：

（一）按照国际标准，建立金融系统内部的安全网

国际货币基金组织于1999年5月开始实施“金融部门评估计划（Financial System Assessment Programme）”来对其成员国金融体系的稳健程度加以评估，并把它作为其监测工作的组成部分。我国可以借鉴这一系统来评估金融体系的稳定状况。国务院已于2001年批准我国在3～5年内参加FSAP，即最晚2006年参加。2003年11月，银监会推出的商业银行压力测试就是“金融部门评估计划”的一个组成部分。压力测试目的是通过分析宏观经济变量的变动可能对金融体系稳健性带来的影响，评估金融部门的风险和潜在脆弱性。测试方法包括敏感性分析（sensitivity analysis）、情景分析（scenario analysis）和扩散性分析（contagion analysis）。据银监会介绍，自评是正式参加FSAP的第一步，目前中国人民银行牵头成立了FSAP银行业自我评估小组，银监会参与其中部分内容，包括压力测试工作。目前，银监会让各行提交了各类风险的压力测试建议方案，其中信用风险由中国工商银行提供，汇率风险由中国银行提供，利率风险由中国建设银行和中国银行提供，流动性风险由中国农业银行和深圳发展银行提供。

（二）建立金融风险评估体系

金融机构是高风险的企业组织，风险管理在金融机构中具有至关重要的地位。风险管理的四个主要环节——识别风险、衡量风险、防范风险和化解风险，都依赖于风险评估。目前我国金融市场也有一些风险评级机构和风险评级指标体系，但在独立性、客观性、公正性和专业性等方面都存在着较大的改进余地。为了进一步建立和完善金融风险评估体系，必须做好以下几项工作：一是健全科学的金融预警指标体系，定期考核商业银行资本充足率、逾期贷款率、贷款利息收回率、资本效益率、资金效益率、综合费用率，等等。通过指标体系的动态变化来反映商业银行的资产分配情况和风险分散程度，对风险变化的可能因素进行跟踪关注，及时发现不利变化的预警信号，以制定抑制风险的可行措施，防止风险的发生和恶化。二是开发金融风险评测模型。美国金融预警系统最主要的一个特征就是建立了完善的风险评测模型，对各类金融风险进行有效地分析、预警和预测。我国从现在起，应重视对金融风险评测模型的研究和开发，利用金融工程方法和统计分析方法、人工智能技术、神经网络技术等，开发各种风险评测模型，对金融机构的各类风险进行分析、预警和预测，有效地发现潜在的金融风险，提高金融监管的准确性、科学性和有效性。三是对银行实行分类监管。对国有银行主要考察资产质量和风险管理能力；对股份制银行使用“骆驼评级法”进行考察；农村商业银行、农村合作银行和农村信用社的管理权交给地方政府，但地方政府不能参股、不能介入日常管理；对外国银行在华的经营机构，用L＋S两套系统代替“骆驼评定法”来进行检测和监管。L主要是风险的合规性监管，资产和质量监管。S的尺度主要是看它的母行对在华作业的风险的支持力度和它自己的抗拒风险的能力。

（三）对有问题金融机构建立快速预警纠偏机制

从我国的情况来看，提前发现并及时处置金融风险是我们监管工作中的薄弱环节。尤其是在及时处置方面，很多时候受资金、政策及其他方面的制约而无法采取有效措施，使本已相当严重的问题久拖难决。对此，我国有必要尽快完善与风险处置相关的配套政策，如对合并、重组、关闭的金融机构制定减免法律诉讼费、财产过户费及税收优惠政策，为及时处置风险创造条件。我国可以借鉴美国的做法，建立和完善以资本充实率（CAR）为主线的快速预警纠偏机制。近年来，中银信托、海南发展银行、广东国投等一些金融机构相继关闭或破产，我国问题金融机构的样本已增加，应有系统地分析不断出现的问题金融机构的财务资料，指出导致其发生问题的原因，以作为预警纠偏的样本。

（四）建立反应灵敏、反馈及时、渠道畅通的预警信息系统

一个完整的信息体系是有效监管的重要前提。我国金融市场统计体系在历经十几年的发展后，目前已经形成较为完整的市场统计指标体系。我国的金融监管信息体系主要侧重于对市场总体概况的描述和对市场运行若干重要方面的分类统计，对风险监测和预警的支持作用比较有限，远未达到《巴塞尔有效银行监管的核心原则》所提出的“准确、有意义、及时且具有透明度”的标准，这严重制约了监管当局及时发现金融体系中所存在的问题。因此，建议在现有的统计体系中逐步增加描述市场总体风险和金融机构风险的指标，一方面使得整个市场统计指标体系更加完整；另一方面也为风险监测和预警提供更有利的信息支持。应建立严格、完善的财务报表上报制度和完善的数据采集体系。制定严格的监管数据采集内容与格式、采集方式与方法、采集渠道，以及保证监管数据真实性的措施。金融机构所上报的资料，必须经过专业会计师或审计师的审计，如发现金融机构有蓄意拖延和弄虚作假行为，监管部门将给予其重罚。

（五）加强审慎的监管体系。构建以银监会、证监会、保监会为监管主体，机构内控为基础，行业自律为纽带，社会监督为补充的四位一体的复合型金融监管体制

第一，构建以银监会、证监会、保监会为主体的监管组织机构。要改进现有监管主体的层次及权责制度，塑造具有真正独立自主执法权的监管主体，摆脱其他部门的干预。现阶段，主要是确保银监会的有效运作：①对现有的《银行法》进行全面地修订，用新的法律框架清楚地界定银监会的权力与义务。用法律清楚地规定银监会能够行使什么权力，要承担什么责任，与相应的部门如何协调等。这既可以让银监会各司其职，独立地行使自己的责任；也可以让被监管对象知道银监会可为与不可为之范围，让其接受社会的有效监督。否则，或是由于来自种种干扰而让银监会根本无法有效地履行自己的职责，或是银监会滥用其权力为己图利。②减少银监会从中国人民银行分拆出来的分立成本与协调成本。为了缩短新机构有效运作的磨合期，减少人力、物力等资源的浪费，银监会的设立，应该把重点放在对新机构所具有的功能界定上，应该放在如何利用原有机构的监管设施、信息、人才及企业文化等来为银监会的功能服务上。③建立一套有效的对监管者监管的权力约束机制。一方面必须赋予监管者独立的权力，让其职责能够有效行使；另一方面对这种权力进行约束。为了平衡制约监管者的权力和义务，需要建立一套有效的权力约束机制，如人大报告制度，透明的信息披露机制等。④加强监管主体之间的协调。《中央关于完善社会主义市场经济体制决定》明确指出，“要建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制，提高金融监管水平”。中国银监会、中国证监会、中国保监会应在建立三方监管联席会议制度的基础上，加强与中央银行、财政部门的协调与合作，研究银行、证券、保险监管中的有关重大问题，及时解决分业监管中的政策协调问题，协调银行、证券、保险对外开放和监管政策以及交流有关监管信息等，并最终走向协同监管制度化。

第二，健全我国金融机构的内部控制制度。为弥补法定监管主体的局限性，要借助银行机构内控制度补救现有法定监管的不力。①合理设置内控机构。各金融机构都要建立与本系统业务发展相适应的内部审计部门或稽核部门，并具有相对独立性、超脱性和权威性。可选择在系统内部设立跨地区的监管分局、稽核中心或特派员办事处，消除或减少被查单位对检查部门及其人员的行为制约。②修改完善内控制度。内控制度的建立与完善是一个动态过程，各金融机构都要适时根据其业务发展和环境变化不断修改完善内控制度，以动态适应其业务发展与金融创新对风险控制的需要。③充实和改善内控设施。金融机构要建立内控系统网络和相对集中的数据处理中心，改善内部控制的非现场监测条件，运用系统网络观测各经营机构的财务、资产等业务指标变化情况，以有效防止或减少基层乱调账、乱改账等违规行为的发生。

第三，建立金融行业自律机制。我国已于1991年建立了证券业的自律组织证券业协会，并于2000年5月建立了银行业的自律组织银行业协会，但这两个自律组织的作用尚未得到充分发挥。证券业协会带有比较浓厚的行政色彩，而银行业协会所采用的自愿入会的做法使得其发挥作用的空间大为减少。现阶段，银行业协会要透过行业自律，努力营造公平的金融市场环境，促进公平竞争；在进一步加大金融对经济发展支持力度的同时，继续大力消化不良资产和防范化解金融风险，努力为我国银行业改革发展服务。

第四、充分发挥社会中介机构的社会监督作用。为保证法定监管主体作用的有效发挥，应充分发挥社会中介机构、审计机构及社会舆论监督的补充作用。即由合法成立的并经中央银行认可的会计师事务所、审计事务所依法对金融机构报告的真实性、公正性进行审计，以便有关方面对其财务状况、经营绩效和风险程度等做出正确判断，并对其存在的问题进行审计监督。