我国当代就业保障理论

5.4　我国当代就业保障理论

5.4.1　毛泽东的劳动就业理论

就业保障的国家责任是毛泽东劳动就业理念的重要组成部分。它是在马克思主义劳动就业理论的基础上创立和发展的。①马克思的劳动就业理论对社会主义国家的就业理论与实践产生了巨大的影响。毛泽东认为，社会主义国家性质决定着从根本上保证公民的劳动权，社会主义国家必须保障人人有活干，只有人民安居乐业，才能促进社会经济的发展;也只有社会经济发展了，人们生活水平才能提高，国家才能富强。早在土地革命时期，毛泽东在《关心群众生活，注意工作方法》一文中指出，我们对于广大群众的切身利益问题，群众的生活问题，就一点也不能疏忽，一点也不能看轻。“我们应该深刻地注意群众生活的问题，从土地、劳动问题，到柴米油盐问题。”②抗日战争时期毛泽东在阐述工业问题时指出:“没有独立、自由、民主和统一，不可能建设真正大规模的工业。没有工业，便没有巩固的国防，便没有人民的福利，便没有国家的富强。”③毛泽东在《唯心历史观的破产》中明确指出:“失业问题即吃饭问题”，是官僚资本主义等反动阶级“残酷无情的压迫和剥削的结果”。在人民政府下，是可以解决失业即吃饭的问题的。④从毛泽东的论述中，我们可以看出，毛泽东始终强调共产党人是群众生活的领导者，并从建党立国的高度强调就业保障的重要性。

毛泽东始终把人民的利益放在首位，十分注重劳动就业问题。新中国成立初期，由于政权更替，经济调整，在人员安置、劳动就业方面形成了十分严峻复杂的局面。毛泽东从理论上对这些问题的解决作了论述。毛泽东在《论十大关系》中论述国家、生产单位和生产者个人的关系时指出，国家和工厂、合作社的关系，工厂、合作社和生产者个人的关系，这两种关系都要处理好。为此，就不能只顾一头，必须兼顾国家、集体和个人三个方面，也就是我们过去常说的“军民兼顾”、“公私兼顾”。毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出，我们的方针是统筹兼顾、适当安排。无论是粮食问题、灾荒问题、就业问题、教育问题，以及其他各项问题，都要从对全体人民的统筹兼顾这个观点出发，就当时当地的实际可能条件，同各方面的人协商，做出各种适当的安排。为此，毛泽东提出了对全体劳动者的就业实行国家“统筹兼顾、适当安排”的方针。

毛泽东政治思想是其劳动就业保障思想的基础。毛泽东劳动就业保障思想中融进了马克思主义的立场、观点和方法，他关于国家、生产单位和生产者个人的关系与“统筹兼顾、适当安排”的深刻论述，直接决定着我国革命和建设时期就业保障制度的形成。毛泽东根据各个时期的实际情况制定了一系列行之有效的政策和措施。1950年，各地相继成立了失业工人救济委员会，有计划、有步骤地全面开展失业登记和失业救济工作。在经济恢复和有计划开展经济建设过程中，采取政府介绍就业、转业训练、以工代赈生产自救、自谋职业和回乡生产等多种措施。至1957年底，旧中国遗留的具有劳动能力、要求就业的失业人员，基本上都重新走上了就业岗位，同时每年约100万名新成长的劳动力也都获得了工作。这些政策的实施，稳定了当时的社会秩序，巩固了新生的人民政权，促进了经济发展。

就业保障是指国家和社会为解决就业问题所制定和实行的基本原则、方针政策，涉及失业保险、生产自救、以工代赈、就业训练、劳动保护等体系，是人类生存权利的要求。在就业保障体系建构方面，毛泽东对就业保障的具体措施也作了大量的论述，创造性地确立了社会主义建设时期就业保障的基本内容，形成了我国就业保障体系的雏形。

5.4.1.1　实行失业救济制度

毛泽东认为国家应建立相关制度，保护人民的利益。早在抗日战争时期，毛泽东就指出，在新民主主义的国家制度下，“保护工人利益，根据情况的不同，实行八小时到十小时的工作制以及适当的失业救济和社会保险，保障工会的权利”。^[11]新中国成立初期，毛泽东主张实行失业救助制度。他指出，必须认真地进行对于失业工人和失业知识分子的救济工作，有步骤地帮助失业者就业。为此，1950年6月，中共中央发出了《关于救济失业工人的指示》，政务院公布了《救济失业工人暂行办法》，11月，中共中央又发出了《关于救济失业工人问题的总结及指示》，要求对所有失业的工人、职员及失业知识分子，除特务分子及反动有据者外，不管从什么时候起失业，一律予以救济。失业救济的资格范围扩大到所有被登记的失业者。1957年1月27日，毛泽东在省市自治区党委书记会议上的讲话中提到，对那些全家没有人就业的，还要以示救济，要以不饿死人为原则。救济办法以以工代赈为主，同时采取生产自救、转业训练、帮助回乡生产及发放救济金等办法。可见，为减轻失业工人生活困难并帮助其逐渐就业、转业而制定的失业救济政策为新中国就业保障体系的建构奠定了基础。

5.4.1.2　劳动力就业介绍和招收

毛泽东始终把救济和安置失业人员问题作为新中国成立初期的一件大事来抓。他说:“这是一件大事，人民政府业已开始着手采取救济和安置失业人员的办法，以期有步骤地解决这个问题。”^[12]毛泽东对当时的就业问题作了具体的指示，1949年9月，毛泽东在为新华社撰写的社论中明确指出:“对于国民党的旧工作人员，只要有一技之长而不是反动有据或劣迹昭著的分子，一概予以维持，不要裁减。”^[13]为此，1949年9月，中共中央发出《关于旧人员处理问题的指示》，对旧政府的公务员和文教人员全部“包下来”，并鼓励和帮助私营工商业继续发展，尽力防止和减少新的失业人员，形成了萌芽期的劳动力全国统一介绍和招收制度。各省市根据政务院1950年《劳动介绍和组织通则》、1952年《关于劳动就业问题的决定》等法规政策，相继成立了劳动介绍所，进行组织推荐介绍就业的管理工作。“一五”计划期间，为保证国家确立的大约850个工业建设项目的完成所需的劳动力，首先从建筑业开始建立全国劳动力的统一招收和调配制度，后扩大到工矿企业和交通运输等各个部门。劳动力统一介绍和招收制度的建立，在当时的历史条件下，保证了劳动力的稳定和职工的职业安全，对国民经济的恢复和国家重点建设项目的完成起到了保证作用;对20世纪60年代末所形成的“统包统配”的劳动就业制度产生了很大影响，从经验和教训两方面为社会主义市场经济条件下就业保障体系的建立和完善提供了许多值得思考的问题。

5.4.1.3　劳动力教育和转业训练

毛泽东始终把劳动力的安置和教育培训问题联系在一起，对劳动力进行重新教育和培训，是提高其就业适应能力，达到改善劳动力供给结构的重要措施。20世纪50年代的转业培训，根据“统筹兼顾、适当安排”的就业方针和《救济失业工人暂行办法》的要求，由政府有关部门举办不同层次的转业训练班，吸收年轻而又有培养前途的失业人员参加职业技术培训，帮助失业人员提高政治文化水平和技术业务素质，创造必要的就业条件。培训期满后，由劳动部门介绍工作，转业培训期间的生活费由国家提供。通过短时间培训，一批较高技能、思想和政治合格的技术工人走上了就业岗位。

5.4.1.4　劳动力以工代赈和生产自救

毛泽东始终强调失业救济与生产自救相结合的方针，他认为:“人民群众有无限的创造力。他们可以组织起来，向一切可以发挥自己力量的地方和部门进军，向生产的深度和广度进军，替自己创造日益增多的福利事业。”^[14]要充分调动失业工人自谋职业的积极性。为此，各地政府劳动就业部门通过政策扶持和组织直接安排，开展了失业人员临时性生产自救工作。以工代赈是救济失业人员的主要措施，失业人员在政府有关部门组织下通过参加劳动获取赈济。国家规定，来自救济基金的工程费，80%以上必须用于工资;以工代赈主要是从事一些市政建设和修筑堤坝公路、铁路路基等简单体力劳动。以工代赈虽然只是一种暂时的就业安置，但它不仅解决了失业工人的生活困难，也对一大批建筑工人和管理人员进行了职业培训，为他们获得新的就业岗位打下基础，体现了生活保障和就业促进的结合，这正是社会主义市场经济条件下积极就业保障政策的主要内容。

5.4.1.5　发展经济，广开就业门路

毛泽东始终坚持扩大生产，增加就业。他指出:“我们要合理地调整工商业，使工厂开工，解决失业问题。”^[15]动员各公私营工厂企业单位，恢复生产、扩大经营范围或创立新企业，增加就业岗位，治理失业问题。中共中央提出了“发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利”的方针，从宏观政策上对国营工商企业和私营工商业在财政、税收、产供销各方面全力支持，保证各公私营工厂企业开工。毛泽东还讲道:“许多人，许多事，可以由社会团体想办法，可以由群众直接想办法，他们是能够想出很多好的办法来的。”^[16]总之，毛泽东的就业保障思想及其所体现的相应政策和制度，解决了新中国成立初期的失业问题，推动了社会主义经济建设的发展，促进了社会秩序的重建和稳固。毛泽东的就业保障思想，具有一定的历史必然性和合理性，甚至就是在今天也仍给我们以启迪。改革开放以来，我国经济理论工作者，把马克思主义的普遍真理和我国的国情结合起来，对马克思的劳动就业理论不断发展和创新，取得了不少重要突破。

5.4.2　劳动力个人所有理论

马克思在《资本论》中指出:“从资本主义生产方式产生的资本主义占有形式，即资本主义的私有制是对个人、以自己的劳动为基础的私有制的第一个否定。但资本主义生产由于自然过程的必然性，造成了对自身的否定。这种否定不是重新建立私有制，而是在资本主义时代成就的基础上，也就是说，在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制。”这就是在建立生产资料社会所有制的同时，要重新建立个人所有制，这是马克思所有制理论的一个非常重要的结论。在社会主义条件下，生产资料的全社会劳动者公共所有制的确定，并没有使劳动力的个人所有制变成劳动力的公共所有制。在社会主义初级阶段，劳动力的再生产费用主要还是由家庭承担，劳动还是个人的谋生手段，社会必须默认不同等的劳动能力是每个劳动者的天赋特权，要承认这种劳动能力的差异。因此，劳动力属于个人所有。既然承认劳动力属于个人所有，劳动者就有权决定自己的劳动力使用，具有择业、流动及在业余时间从事第二职业的权力，也具有因为工作或收益不满意而放弃就业机会的权力。

然而，社会主义国家长期的经济实践表明，失业或“隐性失业”一直是其未曾消除过的经济现象，其根源在于社会主义初级阶段生产资料与劳动力相结合的特定条件和实现形式是社会主义公有制经济存在公开失业的重要原因。首先，社会主义公有制并不排斥公有制部分成员一定时期处于失业状态的可能性，这是由生产资料和劳动力结合的特点决定的。社会主义生产资料和劳动者的直接结合尽管意味着每一个公有制成员都可以称自己是公有生产资料的主人之一，但他也仅仅属于主人之一，劳动者个人不能使公有财产由个人的意志和经济利益来支配，而只能由劳动者群体的意志和利益来支配。从就业角度来讲，社会主义公有制只为公有制成员提供了平等的劳动权利和就业机会，并不等于提倡终身就业的“铁饭碗”。传统经济理论混淆了“直接结合”与就业意义上的生产资料与劳动力“结合”的条件差别，混淆了劳动者群体权利、利益与劳动者个体权利、利益的差别。其次，社会主义经济所具有的商品经济和劳动力个人所有制的存在，决定了社会主义经济依然存在失业现象的客观必然性。在社会主义初级阶段，社会和企业不能无偿使用劳动力，社会生产关系承认并保护劳动者的劳动能力差别，并以此作为劳动者收入分配的直接依据。劳动力的个人所有制客观上允许劳动者有自由选择企业和职业的权利，而社会主义商品经济条件下企业的自主用工权意味着企业有权决定是否聘用拥有自由选择权的劳动者，企业和劳动者双方都有自主选择权的情况下，可能有一方“落选”，因而“失业”这一过去被认为是社会主义经济生活中不正常的现象就会不可避免地成为经济生活中的正常现象。

5.4.3　国有企业是用工主体的理论

在计划经济时代，国家是用工的主体和分配的主体，劳动者并不是独立的自由人，与国家处于非对等地位，“必须一切听从组织安排”，这是劳动就业“统包统配”制度的理论基础。劳动就业的“统包统配”制度使得企业职工只能进不能出，人浮于事，冗员过多，加重了企业的负担，又降低了劳动力资源的配置效率。一般而言，生产要素组合面临的可能性空间越广阔，受约束越少，它达到的相对优化组合水平就越高，要素的生产效率也就越高。然而，在“统包统配”的就业制度下，劳动力这一生产要素只能在极狭窄的空间内组合，个人的才能、特长和个性都得不到有效发挥，并使整个社会的经济效益下降。从实行计划经济30多年的实践看，我国劳动生产率增长幅度较小，有的时期还出现大幅度下降，便是对上述判断的最好证明。改革开放以来，从给国有企业以一定的自主经营权，到进一步明晰国有企业的产权关系，建立现代企业制度，实现了从放权让利到机制创新和制度变迁的转变。国有企业开始按照现代企业制度的要求，根据市场竞争的原则来确定生产规模和方向，对用人制度、人员培训、奖惩、提升和解除劳动合同等企业行为，国家一般不予干预。企业已成为真正的用工主体。

5.4.4　劳动力成为商品的理论

几十年来，劳动力在社会主义条件下是否成为商品一直是学术界的禁区。党的十一届三中全会以来，我国的经济体制改革一直是以市场为取向的，因而发展劳动力市场也就是题中之意。人们普遍认为劳动力市场作为市场体系的重要组成部分需要加紧培育。但是，在20世纪90年代之前，大多数学者不承认社会主义条件下劳动力是商品，但又主张发展劳动力市场，推进劳动就业制度的改革。那么，人们不禁要问既然劳动力不是商品，又怎么可能有劳动力市场呢?为解释此难题，国内一些学者做了不少尝试，如采用劳务市场这个词来代替劳动力市场，或采取迂回的理论解释来给予弥合。一方面承认劳动力不是商品，另一方面又认为商品经济中劳动力的流动仍然受市场价值规律的影响，因此需要由市场机制来调节。这种解释显然是缺乏说服力的。党的第十四次全国人民代表大会确定了社会主义市场经济体制改革的目标模式以后，国内学者进行了更大胆也更为艰辛的探索。如有的学者就认为，国有企业的生产资料属于国家所有，劳动者的劳动力属于个人所有，两个不同所有者而且是代表两种所有制的主体之间发生经济关系，只能通过商品形式，因而，从国有企业中的经济关系考虑，和其他企业中的状况一样，劳动力仍然是商品。^[17]

5.4.5　企业引入公开失业机制的理论

劳动就业制度改革之艰难，既在于我国劳动人口过于庞大，经济发展水平相对不高，更在于过去几十年特别是计划经济时代国家对劳动者就业实行“铁饭碗”、“大锅饭”制度，不允许劳动力市场的存在，不允许企业有自主的用工权，企业不能根据市场供求和生产的情况削减富余人员，正是这种“铁饭碗”、“大锅饭”制度使劳动就业的矛盾累积越来越深，越来越尖锐，给今天的劳动就业制度改革设下了制度性障碍，而其理论根源在于我们长期不承认社会主义初级阶段仍存在部分劳动者失业的客观必然性。这一观点的理论逻辑是:就业的实质是生产资料与劳动者相结合的一种社会形式，在社会主义公有制条件下，劳动者是社会生产资料的所有者，这就保证了生产资料与劳动力能够直接结合，从而不存在劳动者失业的客观必然性。还认为有计划按比例发展规律是社会主义经济的客观规律，该规律保证了社会劳动在各部门按比例地分配，进而排除了社会主义出现劳动者失业的可能性。显然这与初级阶段的社会主义国情不相符合。我国改革开放以来，国有企业引入了公开失业机制，使企业焕发了活力，推动了现代企业制度的建立。

【注释】

[1]萨伊:《政治经济学概论》，商务印书馆，1963年版，第140页。

[2]庇古:《失业论》，伦敦，1933年版，第252页。

[3]庇古:《失业论》，伦敦，1933年版，第31页。

[4]弗里德曼:《货币政策的作用》，载《现代国外经济学论文选》，第1集，商务印书馆，1979年版。

[5]郭庆松等:《国外失业理论述评》，载《国外社会科学》，1998.06。

[6]夏杰长:《马克思的社会主义劳动就业理论及其在我国的发展和突破》，载《当代经济研究》，1999.08。

[7]《马克思恩格斯全集》，第23卷，第691页。

[8]《马克思恩格斯全集》，第23卷，第694页。

[9]《马克思恩格斯选集》，第19卷，第236页。

[10]《马克思恩格斯全集》，第23卷，第692页。

[11]《毛泽东选集》，第3卷，人民出版社，1991年版，第1082页。

[12]《毛泽东选集》，第5卷，人民出版社，1977年版，第17页。

[13]《毛泽东选集》，第4卷，人民出版社，1991年版，第1512页。

[14]《毛泽东选集》，第5卷，人民出版社，1977年版，第253页。

[15]《毛泽东选集》，第5卷，人民出版社，1977年版，第22页。

[16]《毛泽东选集》，第5卷，人民出版社，1977年版，第388页。

[17]卫兴华等:《经济体制改革若干理论问题探索》，中国经济出版社，1988年版。