金融监管体系应作两方面调整

金融监管体系应作两方面调整⁽⁸⁾

金融监管体系的基本职责是保障金融体系的安全运行。在我国，由于金融改革尚未完成，因而还有推进金融改革的职责。由于经济是在不断发展的，金融也是在不断发展的，因而金融监管体系自身也要适应经济、金融的发展变化而相应调整，世界各国都是如此。目前，我国的金融监管体系应当作两方面的调整。一是设立省属金融监管机构，专门负责监管微型金融机构;二是设置“再监管”，以提高金融监管体系的整体效能。下文中，就此作一阐述。

一、应当设置由省级政府管辖的金融监管机构，专门负责监管微型金融机构

微型金融机构是指村镇银行(社区银行)、小额贷款公司、农村资金互助社，以及营业地域范围限于县域的信用担保公司等。

目前，国家很重视缓解小微企业以及“三农”的融资难问题，正在大力推动小微型金融机构发展，以引导信贷资金“向下走”。一方面，让大量业绩良好的(达到监管标准二类行的)城市商业银行和农村商业(合作)银行跨区域设立分支机构。另一方面，国务院出台了“新36条”，其中确认小额贷款公司、信用担保公司都是金融机构，还允许民间资本“发起”组建(不再仅是“参与”组建)村镇银行。“新36条”一旦落实，势必大大加速微型金融机构的发展速度。

微型金融机构主要存在于县域中，而目前银监部门在县域中的监管力量十分薄弱(原来配置机构、人员时是没有考虑到微型金融机构的)，较大的县设有监管办事处，有3—4名监管人员，较小的县，不设监管办事处，一个监管人员都没有。因此，当村镇银行、农村资金互助社大量涌现，再加上为数更多的小额贷款公司、信用担保公司由于获得了“金融机构”身份也必须进行监管，银监部门实在难以招架。

目前，县域中的金融监管力量不足，已经明显地影响了微型金融机构的健康快速发展。村镇银行，被死死地“捆绑”在现有的法人银行身上，迟迟不能向民间资本真正开放市场准入，难以形成真正的“草根银行”。农村资金互助社，这是真正的合作金融，本来应当得到鼓励，然而监管部门对此的积极性不高。小额贷款公司，全国已经有近2000家，由于监管部门不愿意承认其为金融机构(仅承认其为金融组织)，因而产生了“后续资金难”和“缺乏监管”等两大问题难以解决，变相吸存、做假账、账外账等违规行为日趋严重。信用担保公司，全国已经有5000家，由于一直没有“金融机构”身份，缺乏监管，以致不但擅自放贷相当普遍，而且变相吸存也在发生、发展。

为了促进微型金融机构的健康快速发展，必须尽快加强县域中的金融监管力量。根据目前的情况，有三条路可供选择:第一，银监会“招兵买马”，充实县域监管机构;第二，银监会与中国人民银行重新合并;第三，建立由省级政府管辖的省属金融监管机构，专门负责监管微型金融机构。

笔者认为，其中第三条路是上策，值得国家决策部门考虑。主要理由如下:一则有助于实现职责与权力的统一。微型金融机构是地方性金融机构，国家已经有明文规定，其金融风险由省级政府负责处置。因而，由省属金融监管机构来进行监管是顺理成章的。二则有利于“加快发展”与“风险防范”。一方面，省级政府熟悉省情，又热切希望加速县域经济发展，因而有助于“解放思想”，加速民营微型金融机构的发展。小额贷款公司在全国各地的快速发展便是实例。另一方面，当省级政府有了自己直属的金融监管机构后，便能迅速获得更多的金融风险信息。在大量金融风险信息的“冲击”下，其金融风险意识也必然会得到加强，进而使发展步伐更趋稳健。三则，银监会通过“抓大放小”，便能够更好地防范“系统性风险”，维护银行体系的稳定。建立省属金融监管机构后，银监会便可以腾出来专注大中银行、政府融资平台的风险。这些都是“大家伙”，出了风险是十分麻烦的。同时，也能有更多的精力关注城市商业银行与农村信用社的改革、发展与风险防范。四则，符合金融监管体系发展的长远方向。国际上，一些发达市场经济大国，其金融监管体系都设有中央与地方两级，中央管“大”的，地方管“小”的。如美国，就是联邦政府和州政府两级。

有人担心，设立省属金融监管机构来负责监管微型金融机构，在沿海发达地区可能行得通，而在内陆欠发达省区恐怕就不行，会出问题。对此，一则，省属监管机构只负责监管微型金融机构，而不是全部地方性金融机构。城商行、农信社、城信社等规模稍大一些的地方金融机构的监管权仍属于银监会。同时，微型金融机构不但金融总量小，而且又是分散的，单个机构的规模甚小，即使有个别出了问题，也容易控制。二则，考虑问题应当“两利相权取其重，两害相权取其轻”。从目前的实际情况来看，监管体系若不作重大调整，微型金融机构要想快速健康发展是很困难的。作如此的调整后，由于缺乏监管经验，可能会出些问题，但都是分散的小问题，局部性问题，不会危及全局。从全局看，必然是“收益充分覆盖风险”(实际上，也不应当企求“零风险”，而应当企求“低风险”)。三则，为了尽量降低可能发生的风险，促进省属金融机构较快地积累监管经验、提高管理水平，也可以需要设置“再监管”。这将在后文中阐述。

二、设置“再监管”，提高金融监管体系的整体效能

“再监管”，就是对金融监管机构实行“监管”，督促与帮助他们更好地履行监管职责，并增进金融监管体系的整体功能。

目前，我国很有必要设置“再监管”，并且应当由中国人民银行承担这一职责。之所以这样说，是基于以下情况。第一，这是提升金融监管体系整体功能的需要。经过多年改革，我国的金融行政管理部门已形成“一行三会”格局，即执行中央银行职能的中国人民银行和银监会、证监会、保监会三个监管部门。“三会”分别在不同金融领域执行监管职能，职责独立，信息沟通欠佳，相互配合协调不够;而且还存在扯皮、摩擦。从而，需要通过“再监管”来加强信息沟通、协调配合，把“一行三会”拧成为“一股绳”，以提升金融监管体系的整体合力，更好地贯彻货币政策、防范风险，并促进资金流向边际生产率较高的领域。第二，为了更好地执行货币政策。《中国人民银行法》规定:“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策。”然而，自从银监会成立后，执行货币政策的大量工作(除公开市场业务外)都搬到银监会去了，人民银行实际上几乎成为由国务院制定的货币政策的发布者。这种格局有其一定的合理性，这就是，在我国目前(行政权主导一切)的体制下，执行货币政策必须与金融监管权联系在一起才有效率。但是，也确实需要改进，这就是，由人民银行对银监会的工作进行“再监管”，促进货币政策执行的进一步完善。第三，为了更顺畅地推进金融改革。我国目前远远不是真正的法治社会，还存在“屁股指挥脑袋”现象。也就是，政府机关行事，往往不是首先考虑全局利益，而是首先考虑本部门的利益，尽量照顾本部门的利益。从而，对于会增加本部门工作难度与改革的工作量，对于要损害本部门“利益”的改革，往往尽量敷衍，能避则避、能拖则拖。比如，银监会内心中是不愿意开放微型金融机构市场准入的，尤其是不愿意向民间资本真正开放市场准入的，因为从银监会的利益角度看，其监管对象是“规模越大越好、数量越少越好”;同样，证监会不愿意开放股票发行的一级市场，不愿意放弃公司上市的审批权。为妥善解决此类问题，进而有效地推进金融改革，重要措施之一便是设置“再监管”。第四，这是落实“新36条”，向民间资本开放微型金融机构市场准入的需要。在前文中已经提过，为落实“新36条”，向民间资本开放微型金融机构，需要建立归属于省级政府的金融监管机构。要使省属金融机构规范设立，安全有效地运作，切实促进微型金融机构健康发展，“再监管”机构的指导、帮助与监督，是不可缺少的。

“再监管”机构的基本任务大致上可归纳为:“指导、监督、管理。”具体说，主要如下。第一，制定金融监管有关的重要规章，如《条例》《指引》等。目前，这些规章都是由“三会”自己制定的。自己定规章，自己执行，显然容易发生“流弊”。因此，今后，重要的规章的制定与颁布，权限都应收归“再监管”机构。第二，检查监管机构的工作，发现问题、作出评价。对于监管机构监管中的违规、失职行为依照法规进行处罚。第三，做好各监管机构之间的信息交流、协调配合。第四，再监管机构应当拥有监管机构的任职资格审查权与人事建议权。第五，特别要做好省属监管的指导、帮助与监管工作等。

中国人民银行承担“再监管”职责后，还应当统一“一行三会”的费用开支。“三会”要实行“收支两条线”，监管费收入上缴财政，支出由人民银行统一拨付，进而使“一行三会”的员工享有同等的工资、福利待遇。