金融监管体系的存在的问题及对策

第二节　金融监管的目标与原则

一、金融监管的目标

一般地，金融监管的目标是建立和维护一个稳定、健全和高效的金融体系，推动经济和金融的健康、有序发展。

亦即通过防范和化解金融风险，维护金融体系的稳定与安全，促进公平竞争和金融效率的提高，从而保证中国金融业的稳健运行和货币政策的有效实施，保护金融活动各方当事人的合法利益，促进金融机构和金融市场的健康发展。

具体地说，金融监管的目标应该体现在以下几个方面:

(1)提高全社会资源配置的效率和政府政策目标的实现。

(2)消除诸如金融市场信息不对称、垄断、操纵市场、过分投机等因素的消极影响，维护金融交易的公开、公平和公正，促进金融交易的有序高效竞争，保护广大投资者的利益。

(3)控制金融市场的系统性风险，预防金融危机的爆发。

二、金融监管的原则

(一)依法监管的原则

对金融机构的监管必须做到有法可依，依法办事。

(二)促进适度竞争的原则

金融监管当局应该着力保护、维持、培育、创造一个公平、高效、有序、适度的竞争环境。既要避免高度垄断的低效率，又要防止出现过度竞争，从而危及金融系统稳定的局面。

(三)自我约束与外部监管相结合的原则

基于金融交易的复杂性、专业性，外部监管的作用毕竟有限，金融机构的自我约束必不可少。

(四)社会效益与经济效益相结合的原则

金融监管应该把积极防范风险与提高效率有机地协调起来。一方面通过防范风险稳定金融运行，另一方面通过提高效率以促进社会经济的发展。

三、金融监管的主要内容

金融监管的主要内容包括市场准入的监管、市场运作的监管和市场退出的监管等几个方面。

例如，央行或货币当局对金融业的监督主要包括如下三个方面的内容:

(1)对金融风险的预防性监管。

对金融风险的预防性管理旨在防止或缩小由银行内控不严而引起的各种风险，包括如下措施:市场准入；资本充足性；流动性管制；业务范围的限制；贷款风险的控制；准备金管理；管理评价。

(2)为保护存款者的利益而提供的存款保险制度。

存款保险制度是西方国家在1930年代后普遍推行和采用的防范金融风险的有效办法，它为整个金融体系设置了一道安全防线，从而提高了金融体系的信誉和稳定性，对稳定市场避免金融风潮起着积极作用，是中央银行金融监管的辅助和补充。

不过，存款保险制度也存在局限性。首先，存款人的利益并没有完全得到保障。其次，金融支付危机往往在特定时期集中发生，而非个别现象，此时银行的安全性仍可能失去保障。第三，存款保险机构存在丧失支付能力的可能性。第四，存款保险制度也可能导致道德风险问题。

(3)为避免银行遭遇流动性困难，由货币当局在非常状态下所提供的紧急救助机制。

所谓紧急救援，是指金融监管当局对发生清偿能力困难的银行提供紧急援助的行为。紧急救援的方法主要有:①由央行提供低息贷款；②存款保险机构的紧急援助；③央行组织下的联合救助；④由政府出面援助。

上述三个方面的内容统称为央行或货币当局金融监管的“三道防线”。

四、金融监管的主要手段

金融监管须依据有关法规来进行。在具体的监管过程中，主要运用金融稽查的手段。金融稽查包括全面稽查和专项稽查两大类。具体实施起来又可分为现场稽查、报表稽查和委托稽查等形式。

五、金融监管模式的选择

(一)金融监管模式的分类

(1)按照监管权力集约化的程度，可以把金融监管模式划分为集中统一监管体制和分业监管体制两种类型。

金融业通常划分为货币银行业、证券业、保险业三大行业。或者细化为货币银行业、证券业、保险业、信托业四大行业。所谓分业监管体制，即是分行业分别设立专有的监管机构，由各监管机构践行相应金融行业的监管职责。所谓集中统一监管体制，即是在整个大金融业中建立跨行业的监管机构，由该监管机构集中、统一地依法实施监管整个金融业的职责。

(2)按照监管对象的不同，又可将金融监管机制划分为机构监管型、功能监管型和目标监管型三种类型。

所谓机构监管，是指不同行业类型的金融机构(通常指商业银行、证券公司和基金公司、保险公司)的业务分别由不同的监管机构按照不同的标准和体系进行监管。所谓功能监管，是指各类金融机构的同一种类型的业务统一由相应的同一个监管机构监管，而不同类型的业务则由不同监管机构分别监管。所谓目标监管模式，则是指按照金融监管的不同目标(例如审慎性监管目标和市场行为监管目标)分别设立监管部门，对各种类型金融机构相应目标的实现状况分别进行监管的模式。

(二)影响金融监管模式抉择的因素

金融监管模式的选择取决于许多因素。

首先，各经济体金融监管模式的选择与其金融业发展的具体状况相关。

目前一些经济体的金融业实行分业经营，而另外一些经济体则允许银行、证券、保险业混业经营。如德国长期以来一直实现全能银行制，银行可以兼营证券、保险业务。1999年，美国国会正式通过《金融服务现代化法案》，宣告历经60多年的分业经营模式终结。但与德国不同，美国是通过银行控股公司或金融控股公司拥有分别从事不同业务的子公司的方式来实现混业经营的，各子公司在法律上和经营上是相对独立的公司。

与之相应地，世界各国的金融监管体制分别选择了集中统一监管体制或分业监管体制两种类型。如1986年，挪威建立了世界上第一个对银行、证券、保险统一进行监管的监管机构。英国于1998年10月成立金融服务管理局，将英国原有的八个金融监管机构合为一体，英格兰银行作为中央银行，不再承担对商业银行的监管职责。韩国也于1998年4月成立金融监管委员会，对银行、证券、保险业实施统一监管。中国台湾、香港特区目前都采用该模式。

当然在更多的国家，目前依然实行银行、证券、保险业分业经营，分业监管的体制。亦即将金融业划分为几个具体的行业，然后分设机构分别承担监管的职责。例如美国、加拿大等国均采用这种监管体制。

不过，总的说来，不断涌现的金融创新产品以及新的金融子市场，使得各类金融机构以及金融市场整体所面临的风险更复杂、更难以监管。特别是随着混业经营趋势的强化，证券公司、保险公司、商业银行等金融机构的风险特征日趋相似，使得金融市场的系统性风险已经从早期单一的银行系统逐步扩展到金融系统全部领域。金融集团(最初以金融控股公司的形式)的出现和发展壮大也对现存的分业监管模式提出了有力挑战，使得分业监管更难以操作。因为在分业监管模式下，对金融集团的各类业务分别监管难免出现过度关注某一业务或各子公司的经营状况而忽略金融集团总体经营风险的情况。因此，目前世界各主要经济体的金融业都不同程度地存在逐步向统一监管模式转换的倾向。

其次，金融监管模式的选择应以是否有效为基本依据。而一个监管体制的有效性主要表现为监管效率的提高、监管成本的降低和监管功能的充分发挥。

分业监管主要参照机构监管的思路，对不同金融机构按照所属行业进行划分，由不同的监管部门分别监管，早期的金融市场多采用这一监管模式。

近期，随着混业经营的日益普及，部分国家的分业监管体制逐步由机构监管向功能监管过渡，或两者兼而有之。例如美国，在混业经营的限制取消后，在分业监管总体框架保持不变的情况下，对以金融控股公司为代表的混业经营金融机构主要采取了功能监管的方式，同时赋予中央银行监督金融控股公司整体运行稳定的职责，加强了对混业经营金融机构的监管措施。可见，美国的金融监管正逐步由机构监管过渡为机构监管与功能监管并重的体制。

统一监管则是按照监管目标的不同，将一项或几项监管目标赋予统一监管机构进行监管。统一监管的典型案例是澳大利亚采取的双峰式监管模式。1997年，为了提高澳大利亚金融监管的效率，降低监管成本，提高金融市场的整体竞争力，澳大利亚政府对金融市场的监管体制作了大幅度调整。按照监管目的的不同，分别设立了澳大利亚审慎监管局(The Australian Prudential Regulation Authority)和澳大利亚证券投资委员会(The Australian Securities and Investment Commission)，分别对各类金融机构的审慎经营以及市场行为(包括保护投资者利益)进行监管。

目前，采取统一监管模式的国家和地区越来越多，它们或是建立起了一个监管整个金融领域的统一的监管机构，或者是将三大金融行业中的两个以上的金融行业(比如银行与保险，银行与证券或者是证券与保险)的监管权力集中到一个监管机构。

但基于各国不同的文化背景、金融市场发展路径和阶段，统一监管的方式和程度各不相同(例如有的国家将银行和证券市场的审慎监管统一交给一个监管机构负责，有的国家将证券和保险市场的审慎监管统一交给一个监管机构负责，还有的国家将银行和保险市场的审慎监管统一交给一个监管机构负责)。

还有一些经济体统一监管模式的特征更为明显。即对不同金融机构的所有监管(包括审慎监管和市场行为监管)均交给一个监管机构统一负责。目前英国、新加坡、韩国等少数国家和地区采取这一模式。但在这些经济体中，统一监管的范围并不包括金融市场的系统稳定，该职责通常仍由各国中央银行承担。

以我国香港特区为例，香港于1993年4月1日，由外汇基金管理局与银行业监理处合并成立了香港金融管理局。香港金融监管局的职能目标包括:第一，维持货币稳定；第二，促进银行体系的安全和稳定；第三，促进金融体系的效率、健全与发展。香港金融监管局下设三个机构:香港证券监管委员会、保险业监理处和金融市场的自律机构(香港金融业主要的行业组织有银行公会、香港联交所和期交所、香港保险业联合会)。香港金融监管机构有明确的监管思想，即监管应确保监管手段、监管政策与金融产品的发展相协调，不能抑制金融产品的创新。它强调金融机构应健全内部控制和风险管理，在推出各种金融创新产品时，对其服务的安全性要进行定期独立评估。

当然，目前也存在一些处于集中统一监管体制和分业监管体制两种类型中间地带的监管模式，可称之为不完全统一监管模式。包括牵头监管模式和双峰式监管模式。牵头监管模式以巴西为代表，在分业监管的同时，指定一个监管机构为牵头机构，来负责不同监管主体之间的磋商协调。双峰监管模式以澳大利亚和奥地利为代表，即设置两类监管机构，一类对金融机构进行审慎监管，控制系统性风险；一类对不同金融业务进行监管。