金融监管体系的存在的问题及对策

上海自贸区在金融制度创新领域保持领先优势的试点方向包括：结合全球新金融发展趋势，进行新金融服务开放的试点；围绕中美BIT谈判金融领域的分歧进行试点；在监管模式上，借鉴迪拜DIFC的监管经验，在自贸试验区内设立独立运作的金融服务综合监管机构。

1.进行新金融服务开放的试点

随着ICT技术的迅速发展，基于ICT技术产生的大量新金融服务提供已经成为全球主要FTA贸易协定中关于金融规范的重要条款之一。未来可以在上海自贸区进行新金融开放的试点，根据主要FTA关于新金融条款的规范，一般可以确定新金融服务提供的制度形式与司法形式并可要求提供该服务需经过授权，要求授权的情况下，应在合理的期限内作出决定且仅可因审慎原因拒绝授权。

为此，要对上海自贸区新金融服务试点的半径和范围进行制度设计，且对审慎原因（如威胁金融体系稳定和国家安全等）的影响因素进行界定，对新金融试点可能带来的金融风险进行提前预测和有效防范。同时，由于ICT技术也促进了跨境金融服务提供，尤其是跨境交付形式金融服务的迅速发展。目前，“一行三会”关于上海自贸区的支持意见、通知或细则都是针对商业存在形式的服务提供，因此未来的试点范围要逐步涉及跨境交付形式的金融服务，这需要对当地化要求、市场准入的限制、数据隐私和保护的要求、知识产权侵犯、不确定性的法律责任、审查和符合海关要求等方面进行选择性试点。

2.围绕中美BIT金融领域分歧进行试点

首先，建议在上海自贸区试点与美国BIT范本方向相同的金融领域负面清单管理制度。我们认为，国际金融中心建设本身是上海的一个重要方向，而且上海也已经具有金融开放的经济基础，把金融服务部门从负面清单中单列出来，制定金融行业负面清单专章，从金融规范的更高标准和要求出发，将试点范围从市场准入阶段延伸到市场准入后阶段，为中美BIT谈判提供试点经验和实践基础。

其次，在外汇转移方面，我们建议在上海自贸区对部分外商投资企业试点经常项目和资本项目下自由转移制度，可以将试点企业的外汇转移业务统一纳入分账核算体系，进行宏观审慎监管。

最后，在是否适用特殊争端解决程序方面，目前对这方面进行试点的基础还不成熟（这是因为我国现行金融监管措施与国际标准不完全一致，一旦适用P2G国际仲裁，可能危及我国金融体系和金融安全），因此未来在上海自贸区的金融监管上要尽快与国际标准和惯例接轨，这些国际规则包括“巴塞尔委员会有效金融监理主要原则”“IAIS保险核心原则与方法”“IOSCO证券管理之目标及原则”等，待时机成熟后再择机在自贸试验区内进行适用特殊争端解决程序的试点。

3.建立适合金融创新的监管机构

创建于2004年的迪拜国际金融中心（DIFC），致力于通过金融服务自由化推动迪拜国际金融中心建设，经过近十年的发展取得了巨大的成功。根据英国《金融时报》FDI杂志对全球数百个自由贸易区的定量评价，迪拜DIFC的排名为全球第二位。在监管方面，DIFC的经验值得借鉴。迪拜DIFC的管理框架是：DIFC最高领导办公室下设三个独立运作的部门，分别是DIFC司法局、DIFC金融服务监管局和DIFC综合管理局。从经济活动的管理权限划分来看，DIFC将金融监管与其他业务监管分离，成立了专门的金融服务监管局（DFSA）。金融服务监管局的主要职责权限包括：制定金融监管框架、金融服务及相关活动的授权、许可和注册，监管DIFC内的金融服务和相关活动，市场行为的监管、调查和执行等。金融服务监管局的权限来自于法律的授权，即2004年迪拜《监管法》（DIFC一号法律）。

从上海自贸区的金融监管来看，许多金融制度创新措施的实施都需要多个部门来协同推进，以《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》为例，虽然该文件由中国人民银行一家监管机构发布，但是真正要推动文件中最重要的第三部分“探索投融资汇兑便利”，还需要证监会、保监会、银监会、国家外管局、国家发改委等多个部门的协同推进，否则单个部门根本无法完成，制度创新的实施效果将大打折扣。为此，我们建议借鉴迪拜DIFC的监管经验，在上海自贸区内成立独立的金融服务监管机构，由央行、证监会、保监会、银监会、国家外管局等多个部门的派出机构一同组成，并通过法律授权的形式，给予该机构在自贸试验区内金融服务活动的许可、监管等权限，确保其独立运作，单一部门的金融监管模式必然会大幅提高自贸试验区金融制度创新和金融监管的效率。