改革成本的承担模式

2．改革成本的承担模式

国有经济结构调整与改革是需要付出一定成本的，承担改革成本大体上有四种模式：一是国有存量资产模式，即在实施“抓大放小”政策的时候，通过变卖一部分属于竞争性行业的小型国有企业，收缩国有经济战线，将所得资金专门用于企业兼并破产和实施职工再就业工程；二是国有增量资产模式，即减少或停止一部分新开工项目的投资，将每年所得国民收入的一部分用于承担国有企业改革成本；三是财政税收模式，即从各级政府的每年税收中拿出一部分资金，专门用于承担国有企业改革成本；四是银行信贷资金模式，即将银行提取的呆、坏账准备金用于消化国有企业的不良债务和国有经济结构调整。

关于第一种模式，可以通过建立国有产权转让市场，公开拍卖部分小型国有企业来实现。目前，中国老百姓手中有的是钱，现在每年我国城乡居民储蓄将新增加大约8000亿～10000亿元，可以通过发行投资基金证券将老百姓的小额资产集中起来，发展一批专业投资管理机构，由投资基金机构购买国有企业的产权；在一定限制条件下，向外国投资者出售一部分小型企业国有产权。采取这种方式的基本依据是，建国40多年来，由于长期实行低工资和职工养老由国家包起来的政策，国有企业职工养老保障的资金并没有被国家另开账户专门管理和使用，而是通过国家计划配置的方式，成为固定资产投资，其中相当部分缺乏投资效率。应该说，几十年来国家对职工的养老保障是欠账的，现在将这些欠的暗账变成明账，变卖一部分国有资产用于建立职工养老基金，“取之于民，用之于民”，应该说是合情合理的。但是，这种方式实行起来也有困难，难就难在一些同志容易将其与私有化混为一谈。我认为，在这一点上也应按照小平同志提出的“三个有利于”标准，进一步解放思想。

关于第二种模式，从理论上讲，只要我们下定决心，停止上马几年甚至只有一年的新开工项目，将国家新增加的国民收入用于建立社会养老保障制度，就可以在相当程度上解决国有经济结构调整的成本问题。但是，在执行过程中，全国“一刀切”是不行的，一方面一些有关国计民生的基础设施建设是不能停止的，“一刀切”容易导致国民经济发展的大起大落，并且带来诸多社会问题；另一方面，由于各级政府的投资扩张冲动难以遏制，一些在建项目又需要不断地追加投资，加之政企分开和政府职能转换涉及到各个方面存量利益的调整，因此，第二种模式操作起来难度较大。

关于第三种模式，看起来似乎理所当然。在发达国家，建立社会养老保障制度是政府的一项义不容辞的责任。然而，在我国则很难，关键是政府没有钱，目前财政赤字逐年扩大，根本无力承担企业改革成本。其实，我国每年财政收入总量并不少，一方面用于“吃饭”要占用一部分，这里有一个提高政府部门工作效率的问题；另一方面政府投资规模太大，投资效率太低。目前，我国老百姓的钱相当部分通过购买国债转化为政府投资，政府投资固然可以集中有限资源办大事，但是“首长工程”和重复建设等传统体制的痼疾却不能从根本上消除，市场配置资源的承诺难以落实。因此我认为，发展资本市场并不是简单地等同于发展国债市场，还应当有计划地发展股票市场、公司债券市场和投资基金市场。

关于第四种模式，也是目前我国正在实行的模式。在我国，自20世纪80年代以来，由于实行拨改贷政策，投资项目几乎完全依靠银行贷款，国家没有资本金投入，产生了一大批缺少甚至没有国家资本金的所谓国有企业。由于没有建立社会养老保障制度，企业破产和减员分流中职工安置问题便难以解决。国务院近年来发布的一系列有关国有企业破产的法规和政策，一个重要突破就是允许将国家土地使用权和破产企业财产甚至包括部分抵押财产首先用于安置企业职工包括离退休职工，其实质就是将债权银行的信贷资产用来承担企业改革成本。从理论上讲，国有银行的信贷资产并不归国家所有，而是存款人的存款，对于这些存款银行是必须还本付息的，将国有银行中的信贷资产混同于国有资产是没有理论依据的。对破产企业财产清偿程序的这种调整有损于债权人合法利益，并且有悖于国际惯例。冲销银行提取的呆、坏账准备金，不仅要增加银行经营成本，从而减少银行向财政上缴利润，同时也冲减了银行资本金，减少银行的资本充足率，从而降低银行抗御金融风险的能力。商业银行由于过度冲销呆、坏账准备金，必然要发生支付危机，这时惟一的办法就是倒逼中央银行增加再贷款，从而推动通货膨胀。从形式上看，通货膨胀本质上也是一种“税收”，是国民收入再分配的一种手段，最终仍然由老百姓承担国有企业改革成本。但是由其带来的金融风险也必然要由社会来承担，其结果必然是延缓国有银行向现代商业银行转制的进程，最终将影响到社会主义市场经济体制的建立。

我认为，在转轨经济过程中，调整国有经济结构的成本不能简单地单独采取以上任何一种模式，而应该将上面四种模式综合起来使用。这是因为国有经济结构问题是长期积累形成的，单独采取任何一种模式都将打乱现行社会的正常经济秩序。因此，比较可行的办法是根据各方面的承受能力，将国有存量资产、国有增量资产、财政资产和银行信贷资产等综合运用到国有经济结构调整中去，以分散改革成本带来的风险。